1. Bakgrunn og sammendrag

1.1 Bakgrunn

Våren 2014 fastslo Stortinget i en sak om den igangsatte kommunereformen, at det i Norge fortsatt skal være et folkevalgt mellomnivå, og ba om en Stortingsmelding våren 2015 hvor også dette nivåets form og rolle skulle belyses. Fram til da hadde det vært en rekke politiske utspill om å avvikle det folkevalgte mellomnivået, dels pga oppfatninger om at to nivå (kommune og stat) bør være tilstrekkelig, og dels pga synspunkt om at mange nåværende fylker er for små og lite effektive som forvaltningsenheter.

På dette tidspunktet hadde de to Trøndelagsfylkene allerede startet en felles drøfting av det folkevalgte mellomnivåets framtid. Man hadde sett at bl.a. kommunereformen kunne gi behov for større og mer robuste enheter for å handtere de oppgavene det regionale nivået bør ha i framtida. En frivillig sammenslåing av Trøndelagsfylkene i forkant av en bebudet nasjonal prosess, kunne da gi visse fordeler, bl.a. større handlingsrom og muligheter for å påvirke nasjonale prosesser.

Dette er kort fortalt bakgrunnen for de vedtakene som ble gjort i fylkestingene i Nord- og Sør-Trøndelag i oktober 2014 på basis av likelydende saksframlegg om «Mandat for felles utredning om samling av Trøndelagsfylkene», Fylkestingssak 47/2014 i NTFK, og sak 88/14 i STFK (se vedlegg). I saksframleggene ble det gjort rede for bakgrunn og mål for utredningsarbeidet.

1.2 Mandat for utredningen

I det vedtatte mandatet ble det fastsatt mål for utredningen, organisering av utredningsprosessen, samt et antall tema og områder som skulle utredes. Fylkestingenes likelydende vedtak er som følger:

”Som følge av vedtak gjort i fylkestingene i Sør- og Nord-Trøndelag i løpet av det siste året, iverksettes det et utredningsarbeid omkring samling av de to fylkene. Utredningsarbeidet gjennomføres innenfor de rammer som trekkes opp i dette saksframlegget, oppsummert i følgende mandat:

Mandat
Fylkestingene i begge Trøndelagsfylkene har i løpet av det siste året gjort vedtak som omhandler samling av de to fylkene. Det skal nå gjennomføres et arbeid der dette utredes, og Fylkestinget gir følgende føringer for prosessen:

Mål for prosessen
Målet er en region med livskraft, bærekraft og konkurransekraft. For å lykkes er det vesentlig å videreutvikle det folkevalgte regionale nivået, gjennom å effektivisere og styrke forvaltningen ved sammenslåing av fylkeskommunene. En slik styrking vil også gjøre fylkeskommunene bedre i stand til å ta på seg nye oppgaver.

Organisering
Utredningsarbeidet organiseres som et prosjekt med følgende struktur (jf. figur i saksutredning):

  • Styringsgruppe – oppnevnes av fylkesrådmann i Sør-Trøndelag og fylkesrådet i Nord-Trøndelag
  • Prosjektledelse – oppnevnes av styringsgruppen
  • Referanse/interessentgrupper – oppnevnes av styringsgruppen og blir bredt sammensatt av interessenter fra stat, nærings-, arbeidstaker- og frivillige organisasjoner
  • Nødvendige arbeidsgrupper
  • Begge fylkene skal være mest mulig likt representert i de ulike deler av prosjektorganisasjonen.

Følgende tema og områder skal utredes og legges fram av styringsgruppa for behandling i politiske organ for innstilling til fylkestingene:

  1. Politiske avklaringer
  2. Balansert og bærekraftig utvikling
  3. Organisasjon og administrative forhold
  4. Administrasjonssenter
  5. Statens organisering
  6. Økonomiske forhold
  7. Tjenesteproduksjon
  8. Prosess

Styringsgruppa vedtar detaljene i det som skal utredes under hvert punkt.

Politisk involvering
Politisk involvering ivaretas ved at det legges fram saker basert på delutredninger for politisk ledelse ved bestemte milepæler i utredningsperioden.

Intensjonsplan
Gjennom utredningen skal det utarbeides en intensjonsplan for sammenslåing. Intensjonsplanen skal kunne danne grunnlag for videre behandling av saken før et endelig vedtak om sammenslåing kan skje.

Tidsplan
Utredningen vil gjennomføres innen 1.11.2015 og framlegges for fylkestingene vinteren 2016.”

1.3 Organisering og gjennomføring av utredningsarbeidet

Kap01_b

Iht mandatet oppnevnte fylkesrådmannen i STFK og fylkesrådet i NTFK følgende styringsgruppe:

  • Anne Marit Mevassvik, fylkesrådsleder i NTFK (valgt som leder)
  • Tore O Sandvik, fylkesordfører i STFK
  • Odd Inge Mjøen, fylkesrådmann i STFK
  • Inge Fornes, administrasjonssjef
  • i NTFK

Styringsgruppa oppnevnte deretter følgende prosjektledelse:

  • Knut Aspås, fylkesdirektør i STFK
  • Ole Tronstad, stabssjef i NTFK

Erling Bergh ble engasjert som prosjektsekretær

Styringsgruppa valgte å kalle utredningen for Trøndelagsutredningen.

For den delen av utredningen som gjelder fylkeskommunenes egen virksomhet, ble det opprettet 15 arbeidsgrupper, samt en tillitsvalgtgruppe (tillitsvalgte har også deltatt i arbeidsgruppene). Oversikt over arbeidsgruppene er vist i vedlegg.

I løpet av utredningsarbeidet har Styringsgruppa hatt 8 møter og Prosjektgruppa 29 møter.

1.4 Sammendrag og anbefalinger

Formålet med denne saken er å gi fylkestingene et beslutningsgrunnlag for å avgjøre spørsmålet om sammenslåing, samt gi føringer for politikk, organisering osv i et nytt fylke. De ulike temaene som berøres i saken drøftes i lys av dette, og ikke i sin fulle bredde.

Det regionale nivået som drøftes i utredningen bygger på landets administrative, forvaltningsmessige regioninndeling, dvs fylkene. I fylkene finner vi både organer for statlig styring og fylkeskommunen, som er et organ for regionalt sjølstyre. Det er særlig samfunnsoppgaver som bør handteres ut fra regionalt skjønn og initiativ som er tillagt fylkeskommunene.

I tillegg til denne vedtatte administrative regioninndelingen finnes det også andre, funksjonelt oppståtte regioner, som er større områder hvor bosetting, service og arbeidsmarked danner en enhet, samt regioner definert av historisk fellesskap/identitet. Når disse regiondannelsene sammenfaller, oppstår det ofte sterke samhandlingsstrukturer, som gir regionnivået særlige forutsetninger for felles satsing og nyskaping. Fylkeskommunen, som har rollen som «oppmann» for regionens utvikling, står sentralt i å realisere dette.

Det er en utfordring at de funksjonelle regionene over tid har vokst sammen på tvers av fylker, og dermed blitt delt mellom flere fylkeskommunale ”oppmenn” og deres respektive planlegging, forvaltning og tiltak. For å unngå slik overlapping har derfor staten de senere årene valgt å organisere sine regionale virksomheter i større enheter enn fylket, for å få bedre samsvar med de funksjonelle områdene de skal betjene. Vi ser til og med at staten lar en fylkesmann dekke flere fylker (Aust- og Vest-Agder). Mye tyder på at fylkeskommunene nå ikke får oppgaver eller funksjoner de naturlig burde hatt, fordi fylkene er for små. Fylkene er i ferd med å miste sin betydning som regionale styringsenheter, og fylkeskommunene sin betydning som regionale utviklingsenheter.

Dette virker paradoksalt i en tid hvor det synes å være faglig konsensus om at det er regionene man bør satse på om man vil fremme nasjonens konkurransekraft og verdiskaping. Derfor har også Stortinget initiert en regionreform med sikte på nettopp å etablere større fylker, som samsvarer bedre med den funksjonelle geografien, slik at fylkeskommunene kan tildeles flere oppgaver og spille en sterk samfunnsutviklingsrolle.

Fylkestingene i Sør- og Nord-Trøndelag gjorde samme vurdering som Stortinget da de høsten 2014 på eget initiativ vedtok å utrede å samle de to fylkene til ett Trøndelagsfylke.

Resultatet er den foreliggende utredningen, hvor de temaene som utredningsmandatet peker på, er forsøkt klarlagt.

Kapittel 2 Samling av Trøndelag til en folkevalgt regional enhet gjør nærmere rede for fylkeskommunenes rolle, samt problemet med at fylkene er blitt for små både i forhold til funksjonelle regioner og funksjonelle krav. Det gjøres også rede for forholdet til reformprosesser innen offentlig forvaltning.

Kapittel 3 Formelle rammer og prosess gjennomgår en rekke formelle forhold knyttet til sammenslåing av de to fylkene. Her gjøres det rede for Inndelingslovas bestemmelser om dette, bl.a. om oppnevning av fellesnemnd. Det gjøres også rede for utarbeiding av intensjonsplan. Selv om det ikke er noe krav i Inndelingslova, har det etter hvert blitt vanlig praksis at kommuner som slår seg sammen på forhånd utarbeider og vedtar en slik plan. Intensjonsplanen er en avtale mellom partene som skal slå seg sammen om hvordan en rekke sentrale spørsmål og interesser skal ordnes i den nye enheten. Meningen er at forslag til løsning på viktige spørsmål skal være kjent før det gjennomføres en innbyggerhøring, og før det fattes endelig vedtak i besluttende organ.

Inndelingslova anbefaler at det gjennomføres en innbyggerhøring i forbindelse med sammenslåing, men det sies ikke noe bestemt om hvilken form eller innhold en slik innbyggerhøring bør ha. To alternativ drøftes i utredningen under pkt 3.3: folkeavstemning og innbyggerundersøkelse.

Norsk rett har ingen regler som åpner for lokale folkeavstemninger som er rettslig bindende, men det er ikke noe til hinder for at kommunene eller fylkeskommunene kan legge saker ut til rådgivende folkeavstemning. I utredningen vises det til enkelte innvendinger mot folkeavstemninger, særlig deres representativitet ved lav valgdeltakelse. Alternativet er innbyggerundersøkelse. Det er også mulig å gjennomføre både innbyggerundersøkelse og folkeavstemning. Flere kommuner har f.eks. først gjennomført en innbyggerundersøkelse under utredningsfasen om kommunesammenslåing, og deretter en rådgivende folkeavstemning før endelig beslutning. Det tas sikte på å gjennomføre en innbyggerundersøkelse i den foreliggende saken mens den er til offentlig høring.

Slik offentlig høring er ikke noe krav i Inndelingslova. Det anbefales likevel å benytte offentlig høring, for å få uttalelse fra organiserte interessenter (offentlige instanser, næringsliv osv), og ikke bare fra enkeltpersoner, som er de som høres i en innbyggerundersøkelse og en folkeavstemning.

Kapittel 4 Politiske forhold tar opp spørsmål som valgdistrikt og antall representanter i det nye fylkestinget. Etter gjeldende lovverk vil det nye fylket utgjøre valgdistriktet både ved Stortings- og fylkestingsvalg. Muligheten for å dele det nye fylket inn i flere valgkretser drøftes, men det konkluderes med å anbefale at den lovbestemte ordningen legges til grunn. Når det gjelder antall representanter i det nye fylkestinget, anbefales det å legge seg på linje med de av dagens fylkeskommuner som har høyest antall.

Det gjøres også rede for de to styringsmodellene (formannskapsmodellen og parlamentarisk modell), samt politisk arbeidsform og politisk sekretariat.

Kapittel 5 omhandler Balansert og bærekraftig utvikling. Dette temaet har mange elementer som påvirker hverandre, og som bør ha innbyrdes balanse. Resultatet slår over tid ut i den demografiske strukturen. Ved å se hvordan denne har utviklet seg i tiårene fram til i dag, samt på framskrivinger for de neste tiårene, får man en indikasjon på retning og omfang av endringskreftene, og hvor bærekraftig nåværende struktur er. Her tegner det seg et klart mønster. Grovt sett er det områdene som faller langs den nord-/sørgående aksen ut fra Trondheim som har den største befolkningsveksten, mens det er i områdene utenfor man har befolkningsnedgang, reelt eller relativt. Unntakene er blant annet Hitra og Frøya i Sør-Trøndelag og Vikna i Nord-Trøndelag. Fyller man ut bildet med statistikk som viser alders- og kjønnsbalansen, blir disse utfordringene enda tydeligere, og enkelte steder ganske bekymringsfulle.

Tilgangen til arbeid er den store driveren for befolkningsutviklingen i kommunene, enten i form av tilgjengelige arbeid i kommunen eller ved kort pendlingsvei til arbeidsplasser i nærliggende kommuner. Trøndelag er på mange vis en ganske «komplett» region, med stor bredde av naturmiljø og naturgitte ressurser, og et utdannings- og forskningsmiljø som dekker alle nivå og alle sentrale fagfelt.

Sysselsettingsutviklingen i de ulike delene av Trøndelag viser imidlertid at det selv i en slik ”komplett” region er krevende å opprettholde en god balanse. Det er mange områder som har hatt svak eller negativ sysselsettingsutvikling siden år 2000. I et samlet Trøndelag blir det enda tydeligere at det må skapes balanse mellom Trondheimsområdet med dets mange spesialiserte funksjoner, og distriktene, hvor både naturressurser og viktige produksjonsmiljø er å finne. Her kreves det god kobling mellom sentrum og distriktene.

Dette understreker betydningen av at fylkeskommunen gis en sterk samfunnsutviklerrolle, noe som også er intensjonen i den nylig igangsatte Regionreformen. I kapittelet drøftes det hva denne rollen er og bør være, og hvordan den påvirkes av en sammenslåing av fylkene. Antakelig er det fordelaktig at det på sentrale områder blir én styrende aktør i stedet for to, at disse representerer hele Trøndelag, og har som oppgave å ivareta hele Trøndelags interesser. Bedre geografisk samsvar mellom fylket og den funksjonelle regionen bør også kunne styrke fylkeskommunens lederrolle for samfunnsutviklingen i regionen. Det påpekes imidlertid at det allerede lenge har vært et omfattende samarbeid mellom de to fylkeskommunene, noe som har resultert i mange felles planer og felles deltakelse i partnerskap.

Kapittel 6 Organisatoriske og administrative forhold. Når den nye fylkeskommunens organisasjon og lokalisering skal fastlegges, vil et viktig funksjonskrav være å ivareta nærheten til innbyggere, tjenestebrukere og samarbeidspartnere på en god måte. Dette blir en særlig utfordring for et samlet Trøndelagsfylke, som får stor utstrekning og en svært variert nærings- og bosettingsstruktur. Den nye fylkeskommunen må organiseres slik at den både er synlig og gir tilfredsstillende nærhet og utviklingsstøtte i en stor spredtbygd del, og samtidig har sterk tilstedeværelse i en relativt tett befolket og næringsmessig tung del. Dette tilsier en eller annen form for desentralisert organisering, som kan balansere disse hensynene. Et annet viktig hensyn å ivareta, er regional balanse mht sysselsetting og kompetanse.

I sum peker dette mot at lokalisering av den nye fylkeskommunens virksomhet vil være en sentral problemstilling, som berører så vel dens legitimitet som dens samfunnsutviklingsevne, dens nærhet til sine mange brukere og øvrige interessenter osv.

Hver av de to Trøndelagsfylkene har i dag sin ”fylkeshovedstad”, dvs byer hvor de to sentrale offentlige forvaltningsorganene på fylkesnivå – fylkeskommunen og fylkesmannen – er lokalisert. Nord-Trøndelag har Steinkjer, og Sør-Trøndelag har Trondheim. Hver for seg fungerer begge byene godt som administrasjonssentra, og vil også kunne gjøre det for et sammenslått fylke. I følge utredningsmandatet skal imidlertid Steinkjers rolle som framtidig lokasjon for offentlige arbeidsplasser vektlegges særskilt.

Fylkeskommunene representerer betydelig sysselsetting i de to byene, derunder mange sysselsatte med høy utdanning og kompetanse. Ved sammenslåing av fylkene vil dessuten andre virksomheter med fylkesvis organisering kunne følge etter, bl.a. fylkesmannen. Betydningen av slike endringer er relativt sett større for Steinkjer enn for Trondheim. Dette er vurdert av Trøndelag Forskning og Utvikling (TFoU) i en egen rapport som er vedlagt utredningen.

Mens et ønske om at den nye organisasjonen skal bidra til å balansere sysselsettings- og kompetansesituasjonen i et samlet Trøndelag peker klart mot Steinkjer som nytt administrasjonssentrum, tilsier betydningen av oppfølging av det befolknings- og næringstunge Trondheimsområdet en tilsvarende sterk og aktiv tilstedeværelse i Trondheim.

De to hensynene

  • nærhet til innbyggere, tjenestebrukere og samarbeidspartnere, samt
  • regional balanse mht sysselsetting og kompetanse

kan vektlegges forskjellig, med forskjellige konklusjoner som resultat. Men skal det nye Trøndelagsfylket bli en kraftfullt utviklingsregion, som alle gode krefter føler tilhørighet til, vil trolig en løsning med to administrasjonssted være nødvendig.

Føringene i mandatsaken tilsier da at Steinkjer
bør bli administrasjonssentrum, men samtidig bør også Trondheim ha administrativ tyngde, særlig på samfunnsutviklingsområdet.

For fylkesmannsembetet kan det gjøres tilsvarende vurderinger, jfr pkt 6.3.5.

I den konkrete organiseringen av den nye folkevalgte regionen, vil det være flere funksjonelle og operative hensyn som skal ivaretas. Mye vil være det samme som man i dag prøver å ivareta, men i den nye regionen vil bl.a. den sterkt økte geografiske utstrekningen kreve mer oppmerksomhet på nærhet til innbyggere, tjenestebrukere og samarbeidspartnere, som nevnt foran. Av andre, mer internt rettede funksjonskriterier, pekes det i utredningen på:

  • Helhetlig og godt koordinert
  • Utviklingsorientert, tidsmessig og moderne
  • Kompetent og tillitvekkende
  • Effektiv
  • Lite miljøbelastende
  • En attraktiv arbeidsplass

Sammenslåing av to organisasjoner til én, innebærer en stor omstilling og belastning for de ansatte. I pkt 6.5 Gjennomføring av sammenslåingsprosessen gjøres det rede for hvordan dette kan organiseres, samt regler og hensyn som skal ivaretas i denne forbindelsen.

Gitt den ofte framførte argumentasjonen om fylkeskommunens evne til å skape helhet av fragmentert statlig politikk, bør den nye fylkeskommunen ha som ett av sine hovedmål å bedre evnen til helhetlig planlegging og styring i egen virksomhet. Dette tas opp i pkt 6.6 om Styring og styringssystemer.

Kapittel 7 redegjør for Økonomiske forhold.
I mandatet for utredningen tas det som utgangspunkt at en sammenslåing av to fylkeskommuner ikke vil få konsekvenser for statlige rammeoverføringer. Utredningsarbeidet har imidlertid vist at en sammenslåing vil gi en negativ effekt på inntektene gjennom inntektssystemet. Beregninger viser et tap knyttet til kriteriet Innbyggere pr km offentlig vei (over 17) på ca 60 mill kr. Eventuell bortfall av tapskompensasjonen for NTFK vil gi et ytterligere nedtrekk på kr 24 mill kr.

Styringsgruppen i Trøndelagsutredningen har gjort sentrale myndigheter oppmerksom på disse virkningene, og statsråden for KMD har senere gitt muntlig forsikring om at fylkeskommunene ikke skal tape økonomisk på en sammenslåing.

Utviklingen i de frie inntektene beregnes å bli litt ulik i de to fylkeskommunene, med en svak økning i STFK og en svak reduksjon i NTFK. I sum vil den være svakt økende. I denne forbindelse gjøres det også rede for NTFK´s inntekter fra Nord-Trøndelag E-verk (NTE). Eierforholdet til NTE og de økonomiske forholdene omkring dette ved en sammenslåing, utredes i en egen sak, og tas ikke opp i denne utredningen.

Legger man sammen de to fylkeskommunenes driftbudsjetter, viser de i sum en reduksjon fram til 2018. Dette gir en viss indikasjon på hva som kan forventes etter en sammenslåing.

Det gis også en oversikt over de to fylkeskommunenes investeringsplaner, samt deres gjeld.

Kapittel 8 Tjenesteproduksjon inneholder en gjennomgang av tjenesteområdene, hvor det ses på gjeldende struktur og organisering, forskjeller mellom NTFK og STFK, samt gjøres en vurdering av oppgaveløsingen i et samlet Trøndelagsfylke. Hovedinntrykket er at mye er likt, og at det derfor ikke medfører særlige problemer å samle oppgaveløsingen i en organisasjon som dekker hele Trøndelag.

Kapittel 9 Administrative støttefunksjoner gjennomgår den delen av fylkeskommunenes virksomhet som understøtter den primære oppgaveløsningen. Også her er mye likt.

Kapittel 10 Andre forhold tar opp spørsmål knyttet til det samiske, bl.a. det forholdet at NTFK inngår i det samiske språkområdet, mens STFK ikke gjør det. Ved sammenslåing er det naturlig at det samiske blir ivaretatt minst på samme nivå som det i dag skjer i NTFK, dvs at den nye Trøndelagsregionen blir del av forvaltningsområdet for samisk språk.