3. Formelle rammer og prosess

3.1 Inndelingslova

Inndelingslovas bestemmelser gjelder både for kommuner og fylker. I loven brukes begrepet ”grenseendring” som fellesbenevnelse for sammenslåing, deling og grensejustering.

Formålet med loven er iht til §1

”(…) å leggje til rette for ei kommune- og fylkesinndeling som innafor ramma av det nasjonale fellesskap kan sikre eit funksjonsdyktig lokalt folkestyre og ei effektiv lokalforvaltning. Endringar i kommune- eller fylkesinndelinga bør medverke til å skape formålstenlege einingar som kan gi innbyggjarane og næringslivet tilfredsstillande tenester og forvaltning. Verksemda etter denne lova skal byggje på prinsippet om lokal medverknad og initiativrett til grenseendringar.”

Utenom departementet selv er det iht Inndelingslovas § 8 om Initiativrett bare de berørte fylkestingene som kan søke om sammenslåing. I § 10 om Saksutgreiing er det videre en bestemmelse om at kommunestyret bør innhente innbyggernes synspunkt på forslag til grenseendring (innbyggarhøyring), og at dette kan skje ved folkeavstemming, opinionsundersøkelse, spørreundersøkelse, møte eller på annen måte. Etter som det bare er kommunestyret som er nevnt her, betyr det at bestemmelsen om innbyggerhøring formelt ikke gjelder for fylkessammenslåing. Det anbefales imidlertid at reglene følges på samme måte.

Som nevnt foran er det Stortinget som gjør vedtak om sammenslåing av fylker. Søknaden sendes departementet som utreder og fremmer saken for Stortinget.

Når Stortinget har gjort vedtak om sammen-slåing, kaller departementet sammen fylkestingene til et møte hvor følgende saker skal drøftes:

  1. Forslag til navn på det nye fylket
  2. Antall medlemmer i det nye fylkestinget
  3. Kriterier for sammensetting av og
    funksjoner til ei fellesnemnd (se nedenfor)
  4. Valg av revisor for fellesnemndas
    virksomhet
  5. Oppretting av eventuelle andre fellesorgan
    for å sikre gjennomføringa av
    sammenslåingen

For den nevnte fellesnemnda har Inndelingslovas § 26 følgende bestemmelser:

“Ved samanslåing av kommunar eller fylkeskommunar og ved deling som nemnt i § 3 andre ledd bokstav b skal det opprettast ei fellesnemnd til å samordne og ta seg av førebuinga av samanslåinga eller delinga. Nemnda bør spegle av innbyggjartalet i dei enkelte kommunane eller fylkeskommunane. Det skal likevel vere minimum tre medlemmer i nemnda frå kvar kommune eller fylkeskommune. Fellesnemnda blir valt av og blant medlemmene i kommunestyret eller fylkestinget. Nemnda vel sjølv leiaren og nestleiaren i nemnda. Reglane i kommunelova om val og saksbehandling i folkevalde organ gjeld elles tilsvarande.

Kommunane eller fylkeskommunane kan også opprette eit felles partssamansett utval etter kommunelova § 25 for behandling av saker som gjeld forholdet mellom den nye eininga som arbeidsgivar og dei tilsette.

Fellesnemnda skal ta hand om det førebuande arbeidet med økonomiplanen og med budsjettet for det første driftsåret etter at samanslåinga eller delinga som nemnt i § 3 andre ledd bokstav b, er sett i verk. Nemnda skal i sin verkeperiode gi fråsegn til departementet om årsbudsjetta og økonomiplanen for dei kommunane eller fylkeskommunane saka gjeld.

Andre arbeidsoppgåver og fullmakter for nemnda blir fastsette i reglement som må vedtakast i alle kommunestyra eller fylkestinga. Kvar av kommunane eller fylkeskommunane kan be departementet om å ta avgjerd i slike spørsmål dersom det ikkje er mogleg å kome til semje.

Nemnda kan få fullmakt til å tilsetje personale i den nye eininga. Dette omfattar også tilsetjing av administrasjonssjef og revisor. Tilsetjing av revisor skjer på bakgrunn av innstilling frå kontrollutvala. Nemnda kan òg få fullmakt til å vidareføre deltaking i interkommunalt samarbeid om revisjon eller vidareføre avtale med annan revisor. Tilsvarande gjeld for sekretariatet for kontrollutvalet. Slikt vedtak skjer etter innstilling frå kontrollutvala.

Fellesnemnda kan gi eit arbeidsutval myndigheit til å gjere vedtak i enkeltsaker eller i saker som ikkje er av prinsipiell art.

Reglane i kommunelova om møte- og talerett for ordførar, leiar av kommuneråd eller fylkesråd, administrasjonssjef og tilsette gjeld tilsvarande for nemnda. Reglane i § 59 om lovlegkontroll gjeld tilsvarande for avgjerder fellesnemnda tek.

Funksjonsperioden for fellesnemnda går ut når det nye kommunestyret eller fylkestinget er konstituert etter reglane i § 27.”

Erfaringer fra en rekke kommunesammen-slåinger viser at man ved oppretting av fellesnemnd gjerne søker bred deltakelse, og at sammensettingen derfor ikke strikt følger sammensettingen i de respektive kommunestyrene. Dette bør også overveies når de to fylkeskommunene skal etablere fellesnemnd. Det samme gjelder sammensetningen av arbeidsutvalget. Spørsmål knyttet til fellesnemnda bør avklares i intensjonsplanen (jfr pkt 3.2 nedenfor).

Når nytt fylkesting er valgt (i september før sammenslåingen settes i verk), kaller lederen av fellesnemnda inn det nyvalgte fylkestinget til konstituerende møte. Med dette er den formelle sammenslåingsprosessen etter Inndelingslova sluttført.

Inndelingslova tar også opp og regulerer en rekke praktiske forhold knyttet til sammenslåingen. Bl.a. skal lokale forskrifter og vedtekter fortsatt gjelde for det aktuelle området inntil de blir endret. Det samme gjelder regionale arealplaner med hjemmel i plan- og bygningsloven. Det er også bestemmelser om endringer i medlemskap i interkommunale samarbeidsordninger.

Staten gir iht til Inndelingslovas §15 delvis kompensasjon for engangskostnader som er direkte knyttet til sammenslåingen. I en overgangsperiode gir staten også kompensasjon for bortfall av rammetilskudd. Dessuten vil disposisjoner som er direkte følge av sammenslåingen unntas for visse statlige avgiftskrav, bl.a. dokumentavgift og tinglysingsgebyr.

3.2 Intensjonsplan

Selv om det ikke omtales i Inndelingslova, har det etter hvert blitt vanlig praksis for kommuner som slår seg sammen, at de på forhånd utarbeider og vedtar en såkalt intensjonsplan. I saken hvor mandat for denne utredningen ble besluttet, forutsettes det også at en slik plan utarbeides. Intensjonsplanen er en avtale mellom partene som skal slå seg sammen om hvordan en rekke sentrale spørsmål og interesser skal ordnes i den nye enheten. Blant temaene er vanligvis kommunenavn og administrasjonssted. Meningen er at forslag til løsning på viktige spørsmål skal være kjent før det gjennomføres en innbyggerhøring, og før det fattes endelig vedtak i besluttende organ.

Denne utredningen og intensjonsplanen henger sammen ved at den siste bygger på faktagrunnlaget og drøftingene i den første. Intensjonsplanen er et forslag til konklusjon på de mest sentrale beslutningspunktene i saken. Det betyr ikke at den er uttømmende, for det vil være en rekke andre punkter som også skal vurderes i beslutnings- og gjennomføringsprosessen.

Forslag til intensjonsplan utarbeides parallelt med, men altså ikke som del av denne utredningen, da det nødvendigvis vil omfatte forhandlinger mellom politisk ledelse i de to fylkeskommunene.

3.3 Innbyggerhøring iht Inndelingslova

Som nevnt i pkt 3.1 foran anbefaler Inndelingslova at det gjennomføres en innbyggerhøring i forbindelse med sammenslåing. Det sies ikke noe bestemt om hvilken form eller innhold en slik innbyggerhøring bør ha. Dette er altså noe de som skal slå seg sammen må bestemme. Det er antakelig to hovedalternativ:

  1. Folkeavstemning, hvor innbyggerne bes om å svare ja eller nei til sammenslåing. Det alternativet som får flest stemmer legges så til grunn for beslutningsorganets avgjørelse. Når innbyggerne skal avgjøre, må alle som ønsker det få anledning til å stemme på en enkel og betryggende måte. Derfor må en folkeavstemming gjennomføres på samme måte som et valg.
  2. Innbyggerundersøkelse, hvor et utvalg av innbyggerne bes om å gi sine synspunkt på en rekke spørsmål som er relevante i sammenslåingsspørsmålet. Undersøkelsen vil kunne gi viktige momenter for beslutningsorganet som skal fatte avgjørelsen. Spørsmål som kan oppfattes som en folkeavstemning (ja eller nei til sammenslåing) bør ikke tas med i en innbyggerundersøkelse.

I følge Telemarksforskning8 bør en innbyggerhøring bidra til bl.a.

  • Å frembringe representativ informasjon
  • Å skape dialog
  • At innbyggernes standpunkter bygger på kunnskap og innsikt
  • Å gi informasjon om styrken i innbyggernes standpunkter og hvilke argumenter som er utslagsgivende

Spørsmålet er hva som ivaretar dette best av en folkeavstemning eller en innbyggerundersøkelse.

Det er selvfølgelig mulig å gjennomføre både innbyggerundersøkelse og folkeavstemming. F.eks kan man ha en innbyggerundersøkelse under høringsperioden, for så å legge ut spørsmålet om sammenslåing til folkeavstemming etter at fylkestingene har gjort vedtak om intensjonsplan, men før endelig beslutning om sammenslåing.

Folkeavstemning er nevnt som en mulighet i saksutredningen i fylkestingssaken om mandat for utredningen. I avsnittet om Tema som utredningen må berøre, er det i pkt 8 Prosess skrevet følgende:

«(…) Et forslag til intensjonsplan for sammenslåing av fylkene bør utarbeides og vedlegges utredningen. En intensjonsplan kan være grunnlaget for den videre prosess mot et vedtak om sammenslåing av fylkene. Opinionsundersøkelser og eventuell bruk av folkeavstemming før endelig beslutning, må berøres i utredningen.»

Norsk rett har ingen regler som åpner for lokale folkeavstemninger som er rettslig bindende. Kommuneloven bygger på representativt demokrati, hvor ansvaret tilligger de øverste folkevalgte organer, og hvor disse ikke kan vedta at en sak skal bli bindende avgjort i en folkeavstemning uten at det har hjemmel i lov. Noen slik hjemmel foreligger altså ikke.

Disse bestemmelsene må forstås på bakgrunn av det prinsipielle skillet mellom direkte og representativt demokrati. Både historiske erfaringer og praktiske hensyn har gjort at det representative demokratiet dominerer der hvor demokratisk styreform benyttes, og at man bare unntaksvis benytter direkte demokrati. En av begrunnelsene for representativt demokrati, hvor folket velger tillitsvalgte til å ivareta fellesskapets interesser og individenes rettigheter på deres vegne, er at oppgaven ofte krever betydelig innsikt og overveielse, og dermed tid og innsats. Både på kommunalt og regionalt nivå er da også samfunnet blitt stadig mer komplekst å forstå og styre. Ved jevnlig å velge de representantene man har mest tiltro til, og i tillegg gi dem tid og anledning til å arbeide med oppgaven, har man antatt at sjansen er størst for å få gjennomtenkte løsninger, som også henger sammen. Muligheten for å utvikle gode og helst omforente løsninger gjennom dialog mellom ulike interesser og synspunkt, er også større blant et mindre antall representanter enn blant alle stemmeberettigede. Velger man likevel å avgjøre enkeltsaker gjennom direkte demokrati (folkeavstemning), bør det samtidig gjøres en omfattende innsats for å opplyse saken og skape dialog mellom de som er stemmeberettiget. Erfaringer viser imidlertid at folkeavstemninger kan skape sterk polarisering og vanskeliggjøre dialog.

Selv om det norske demokratiet formelt sett er representativt, er det ikke noe til hinder for at kommunene eller fylkeskommunene kan legge saker ut til rådgivende folkeavstemning. Kommunelovens § 39 b pkt 1 gir sogar klar hjemmel til dette9. Loven regulerer ikke hvordan folkeavstemningen skal foregå i praksis, men departementet uttalte i forarbeidene til loven at regelverket i Valgloven kan være et naturlig utgangspunkt. Det er også opp til kommunen selv å bestemme at flere enn de som er stemmeberettiget ved kommune- og Stortingsvalg kan delta ved folkeavstemningen, f.eks. at 16-åringer kan gis rett til å stemme.

Valglovutvalget mente10 i sin drøfting av temaet, at følgende forutsetninger må være oppfylt dersom kommunestyret eller fylkestinget skulle være bundet av folkeavstemningens resultat:

  1. Spørsmålet må gjelde en sak kommunen eller fylkeskommunen selv skal avgjøre
  2. Minst 50 prosent av de stemmeberettigede må delta i folkeavstemningen
  3. Kommunestyret eller fylkestinget må treffe vedtak med 2/3 flertall.

Departementet valgte i sin vurdering11 av utvalgets innstilling å skille mellom «politisk bindende» og «formelt bindende», hvor en «politisk bindende» folkeavstemning bare er bindende i den forstand at medlemmene av kommunestyret eller fylkestinget vil føle seg bundet av resultatet. Slike rådgivende folkeavstemninger står kommunene som nevnt fritt til å avholde. Departementet påpekte at det heller ikke er noe i veien for at det avgis en form for erklæring til innbyggerne om at kommunestyret eller fylkestinget vil følge resultatet av avstemningen. Det vil i så fall være det politiske systemets legitimitet som «binder» politikerne til å følge resultatet av avstemningen.

Når det gjelder formelt bindende lokale folkeavstemninger, var departementet negativt innstilt:

«Formelt bindende lokale folkeavstemninger representerer noe helt nytt i vårt representative demokrati. Kommunene og fylkeskommunene representerer i utgangspunktet avledet statsmakt i forhold til sine forvaltningsroller. Det er et prinsipielt spørsmål i hvilken grad denne myndigheten skal kunne gis videre til folket i folkeavstemning. Folket utøver sin makt indirekte gjennom valgte representanter i kommunestyrene og fylkestingene. Å overdra myndighet til en folkeavstemning reiser en rekke prinsipielle problemstillinger. I denne forbindelse oppstår blant annet spørsmålet om hvem som står ansvarlig for vedtakene som fattes, hvilke muligheter det vil være for å gå tilbake på et vedtak, i hvilken grad innbyggerne erverver en juridisk rettighet som følge av avstemningen, m.m. Dette er spørsmål som utvalget ikke har utredet og som til dels etterlater tvil. (…)».

Departementet kunne ikke se noe reelt behov for statlige regler om lokale folkeavstemninger, og fremmet derfor heller ikke noe forslag om dette.

Det er derfor kun «politisk bindende» folkeavstemninger det evt er snakk om ved kommune- og fylkessammenslåinger. Slike folkeavstemninger har da også vært mye brukt for å ta stilling tilkommunesammenslåinger de senere årene. I Kommunal- og moderniseringsdepartementets Veileder om ulike høringsformer, minnes det imidlertid på noen av de demokratiske problemstillingene man bør være oppmerksom på selv om folkeavstemningen bare er «politisk bindende»:

«Folkeavstemminger kan ha en tendens til å støtte opp om de motsetningsorienterte trekkene knyttet til politiske spørsmål. Det vil si at de ikke legger godt til rette for dialog og vurderinger av ulike sider av en sak hvor man i fellesskap søker gode løsninger gjennom bred, omforent konsensus.»

Når alternativet er ja eller nei, blir folkeavstemninger m.a.o. mindre egnet for å få fram meninger og bakgrunn for synspunkter samt styrken i disse. Ved lav valgdeltakelse, slik det har vært ved flere gjennomførte kommunale folkeavstemminger, kan det også reises spørsmål ved hvorvidt stemmeresultatet er representativt for innbyggernes syn12, eller om folkeavstemningen var en kanal for spesielt engasjerte interessegrupper. En folkeavstemning hvor bare 50% av innbyggerne deltar (de mest engasjerte), vil dermed kunne gi et annet resultat enn en spørreundersøkelse (som hører alle). Uansett vil prosessen i forkant av folkeavstemningen være viktig:

”Som grunnlag for å gjennomføre en folkeavstemming er det på forhånd viktig å gjennomføre en bred og inkluderende prosess der positive og negative sider ved ulike alternativer er belyst. Dette vil være en forutsetning for at innbyggerne skal kunne gjøre seg opp et veloverveid standpunkt. Dersom det er usikkerhet om hva en sammenslåing vil innebære, kan sannsynligheten for å stemme for den eksisterende situasjonen være større – «man vet hva man har, men ikke hva man får». Prosessen fram mot en folkeavstemming må derfor legge vekt på å få til en dialog om det framtidige utfordringsbildet, målene for framtidig utvikling og i hvilken grad man sammen kan løse felles utfordringer. Det vil være viktig å unngå at prosessen blir en «skyttergravsdebatt», der hver side kun er opptatt av å finne argumenter for eller mot. En slik prosess kan også være uheldig for det videre samarbeidet dersom en mulig sammenslåing ikke blir realisert.”

På bakgrunn av erfaringer fra gjennomførte frivillige kommunesammenslåinger, har Telemarksforskning følgende vurdering av de alternative høringsformene som nevnes i Inndelingslova:

34

Ovennevnte viser at det er mye som taler for å gjennomføre innbyggerhøringen kun som innbyggerundersøkelse (opinionsundersøkelse), selv om det også her er feilkilder. Det tas sikte på å gjennomføre en slik undersøkelse samtidig med at høringsutkast m/intensjonsplan er til høring ved årsskiftet 2015/16.

Det bør også nevnes at gjennomføring av en folkeavstemming uavhengig av Stortings- eller kommunevalg, vil være såpass krevende både økonomisk og praktisk på regionalt nivå (man vil være avhengig av at det kommunale valgapparatet stiller opp), at det virker lite aktuelt. Neste mulighet til å kombinere en folkeavstemming med et ordinært valg, er Stortingsvalget i 2017. Da vil man i så fall være over et år etter den forutsatte framdriftsplanen for Trøndelagsprosessen.

3.4 Høring iht Plan- og bygningslovens bestemmelser

Det er ikke noe formelt krav i Inndelingslova om at forslag til sammenslåing av kommuner eller fylker skal legges ut til offentlig høring, slik det kreves for planer iht Plan og bygningsloven (PBL). Det er imidlertid naturlig at en sak av så stor betydning for næringsliv, samfunnsinstitu-sjoner mv at også disse bør gis mulighet til å uttale seg om saken, i tillegg til den enkelte innbygger. I en innbyggerundersøkelse er det jo bare de sistnevnte som får uttale seg. Bestemmelsene i PBL § 5-2 Høring og offentlig ettersyn indikerer hvordan en høring i så fall bør legges opp:

”Når loven her bestemmer at et planforslag skal sendes på høring, skal forslaget sendes til alle statlige, regionale og kommunale myndigheter og andre offentlige organer, private organisasjoner og institusjoner, som blir berørt av forslaget, til uttalelse innen en fastsatt frist.

Når loven her bestemmer at et forslag skal legges ut til offentlig ettersyn, skal minst ett eksemplar av forslaget være lett tilgjengelig for alle, slik at enhver kan sette seg inn i det. Ved kunngjøring av planutkast skal det gjøres oppmerksom på om det foreligger alternative utkast til planen som ikke har vært eller vil bli kunngjort. Det skal i tilfelle også opplyses at de er tilgjengelige på planmyndighetens kontor.

Det skal legges til rette for elektronisk presentasjon og dialog i alle faser av planprosessen.

Nærmere krav til høring og offentlig ettersyn framgår av bestemmelsene for den enkelte plantype.”

Regionale planer skal iht PBL legges ut til offentlig ettersyn med seks ukers frist.

Det foreslås at høringsbestemmelsene i PBL legges til grunn for behandling av saken om samling av Trøndelagsfylkene. Når Trøndelagsutredningen foreligger 01.11.2015 bør Fylkesutvalget i STFK og Fylkesrådet i NTFK i fellesskap lage et høringsforslag basert på Trøndelagsutredningen og forslag til intensjonsplan. Høringsforslaget sendes relevante instanser til høring, samt legges ut til offentlig høring med minst seks ukers frist (helst noe mer). I denne perioden gjennomføres innbyggerhøringen nevnt i pkt 3.3 foran.

Det bør også vurderes å avholde en eller flere høringskonferanser i høringsperioden.

3.5 Stortingets behandling

Kap03_b

På bakgrunn av høringsuttalelsene og tilbakemeldingen fra innbyggerundersøkelsene, justeres evt høringsforslaget og sendes til endelig behandling i fylkestingene. Hvis fylkestingene da vedtar samling til ett fylke, skal det sendes søknad til KMD, som utreder saken og avgir innstilling til Stortinget.

3.6 Andre formelle forhold. Forholdet til de ansatte og deres rettigheter

Sammenslåing av fylkene vil berøre arbeidssituasjonen for mange av fylkeskommunenes ansatte. I mandatsaken er det presisert at ingen skal sies opp som følge av en evt sammenslåing. Likevel vil en sammenslåing medføre såpass mange endringer at det utløser drøftingsplikt mellom arbeidsgiver og arbeidstaker på en rekke områder. Dette berøres nærmere i kapittel 6 nedenfor.