4. Politiske forhold

4.1 Valgdistrikt

Grunnlovens § 57 slår fast at landet er delt inn i 19 valgdistrikter ved valg til Stortinget, dvs det samme som dagens antall fylker. Valgloven bestemmer i tråd med dette at hvert fylke er valgdistrikt for henholdsvis Stortings- og fylkestingsvalg. Ett Trøndelagsfylke tilsier derfor bare ett valgdistrikt ved fylkestingsvalg. Men da må loven endres først, og en ny ordning med 18 valgdistrikt vil derfor tidligst kunne gjelde fra valget i 2021 (noe som forutsetter vedtak i inneværende valgperiode). Sammenslåing før dette kan gi behov for overgangsordninger.

Ettersom en ny, samlet fylkeskommune får en utstrekning på hele 41.228 km2, har det vært antydet at man bør søke å få en ordning i tråd med forslaget fra Sundsbø-utvalget (KOU 1-98). Utvalget foreslo at fylkestinget bør bli sammensatt av representanter som velges ved direkte valg i passende store valgkretser som fylket inndeles i. Kombinert med en ordning med utjevningsmandater ville dette gitt en valgordning på linje med valgordningen til Stortinget. Utvalget antok at en slik valgordning

”(…) vil gi innbyggerne en oversikt over det offentlige fylkesnivået og en tilknytning til ”sine” representanter i fylkestinget, som savnes i dag. Disse endringene vil etter utvalgets oppfatning styrke legitimiteten til det folkevalgte mellomnivået. (…)”.

Dette forslaget ble vurdert av Valglovutvalget i NOU 2001:3 Velgere, valgordning, valgte. Utvalgets flertall (17 mot 1 medlemmer) fant ikke å kunne slutte seg til Sundsbø-utvalgets forslag. Det ble lagt avgjørende vekt på at forslaget kunne bidra til en svekkelse av fylkeskommunen som en regional enhet, og bidra til å skape oppsplitting og motsetninger mellom ulike deler av fylkene.

Valglovutvalget uttalte imidlertid også følgende:

”Utvalget utelukker imidlertid ikke at det kan bli etablert en framtidig regional organisering med færre regioner enn de 19 fylker vi har i dag, og med en direkte folkevalgt forsamling i hver region. En slik utvikling kan gjøre det nødvendig å innføre en valgordning der regioner/fylker og valgkretser ikke faller sammen. Det kan for eksempel tenkes at det innen den enkelte region opprettes flere valgkretser – for eksempel med basis i dagens fylker – og at det fra hver valgkrets velges et visst antall representanter til den regionale forsamlingen.”

Forutsetningen for at en slik regional nyordning skal bli aktuell, antas å være at vi får regioner som er vesentlig større enn dagens fylker, dvs noe som ligner på Landsdelsalternativet i den tidligere nevnte Amdam-rapporten. Et eksempel på dette har vi i Sverige, hvor valgkretsene til Riksdagsvalget i hovedsak følger fylkesgrensene, men hvor Stockholm, samt de nye storregionene Västra Götaland og Skåne har flere valgkretser13. Dette er imidlertid svært folkerike län (henholdsvis 1,6 og 1,3 mill innbyggere).

Det foreslås å legge til grunn at et nytt Trøndelagsfylke har dette fylket som valgkrets, i tråd med gjeldende lovgivning.

4.2 Representanter

4.2.1 Stortingsrepresentanter

Grunnlovens § 57 bestemmer følgende:

”Det antall stortingsrepresentanter som blir å velge, fastsettes til 169.
Riket inndeles i 19 valgdistrikter.
150 av stortingsrepresentantene blir å velge som distriktsrepresentanter og de øvrige 19 som utjevningsrepresentanter.
Ethvert valgdistrikt skal ha 1 utjevningsmandat.
Det antall stortingsrepresentanter som blir å velge fra hvert valgdistrikt, bestemmes på grunnlag av en beregning av forholdet mellom hvert distrikts antall innbyggere samt areal, og hele rikets antall innbyggere samt dets areal, når hver innbygger gir 1 poeng og hver kvadratkilometer gir 1,8 poeng. Beregningen blir å foreta hvert åttende år.”

Stortinget har 169 representanter, hvorav 150 er distriktsrepresentanter og 19 er utjevningsrepresentanter. De 169 representantene fordeles på valgdistriktene hvert åttende år, neste gang i 2021. Sør-Trøndelag har i dag 10 representanter, mens Nord-Trøndelag har 5. Fordelingen skjer etter en utregning basert på antall innbyggere og antall kvadratkilometer i valgdistriktet. Ved sammenslåing av de to fylkene antas at dagens antall mandater videreføres fram til neste ordinære fordeling i 2021.

Hvis det ikke gjøres endringer i Grunnlovens bestemmelser om fordeling av representanter som følge av den annonserte Regionreformen14, vil en sammenslåing medføre tap av et utjevningsmandat. På den annen side tyder folketallsutviklingen på at regionen vil få en økning på 1 distriktsrepresentant ved neste fordeling.

4.2.2 Fylkestingsrepresentanter

Kap04_b

Kommunelovens § 6.2 bestemmer at fylkeskommuner med over 300 000 innbyggere, skal ha et fylkesting med minimum 43 representanter. Fylkestinget står fritt til å fastsette antall representanter ut over lovens minimum. Endring av antall representanter må vedtas av fylkestinget selv senest 31. desember i nest siste år av valgperioden, og kan først gjøres gjeldende fra den kommende perioden.

Antall representanter i dagens fylkesting er 43 (STFK) og 35 (NTFK), dvs til sammen 78. Det er neppe aktuelt med et fylkesting på 78 representanter i et nytt Trøndelagsfylke. En antydning på hva som kan være aktuelt antall representanter kan man få ved å se på noen av de største fylkeskommunene:

39

Denne oversikten tyder på at fylkestingene tillegger fylkets utstrekning en viss betydning når antall representanter fastsettes. Et nytt Trøndelagsfylke vil bli Norges nest største, etter Finnmark. Dette tilsier relativt høyt antall representanter. Likevel viser tabellen at en
sammenslåing tilsier en vesentlig reduksjon av antall representanter i forhold til dagens antall.Et moment som må vurderes er hvordan en reduksjon av antall representanter påvirker partienes representasjon.

Gitt valgresultatet for 2015 ser vi at et samlet fylkesting for Nord og Sør-Trøndelag ville hatt følgende fordeling:

40

Når antall representanter skal bestemmes, bør det i tillegg til den partimessige representasjonen også vurderes hvilket antall som trengs for å åpne for tilfredsstillende representasjon mht geografi, kjønn, alder, yrkes-/næringsbakgrunn mv. Her vil imidlertid både partienes nominasjoner og velgernes personstemmer avgjøre det endelige resultatet.

Blir organene for store kan det på den annen side føre til mindre effektive møter.

4.3 Styringsform

Kommuneloven har to alternative politiske
styringsmodeller:

  1. Formannskapsmodellen, som er lovens normalordning.
  2. Den parlamentariske modellen iht kapittel 3 i Kommuneloven.

STFK praktiserer formannskapsmodellen, mens NTFK har parlamentarisk styreform. Før valget i 2015 var det fire fylkeskommuner som har parlamentarisk styringsform, inkludert NTFK.
Det kan pekes på tre viktige formelle forskjeller på formannskapsprinsippet og det parlamentariske prinsippet15:

  • Med formannskapsbasert styring velges det utøvende organet med proporsjonale valg og det utøvende organet vil dermed ha den samme relative partisammensetningen som i fylkestinget. Med parlamentarisme velges det utøvende organet med majoritetsvalg, og partisammensetningen i det utøvende organ vil bestemmes av fylkesrådets konstellasjoner.
  • Det utøvende organet sitter trygt i fire år med formannskapsmodellen, mens et fylkesråd må gå hvis et flertall av de folkevalgte uttrykker mistillit til rådet.
  • Med formannskapsmodellen ledes administrasjonen av en ansatt administrasjonssjef. Administrasjonssjefen har her både innstillingsrett og iverksetteransvar. Med parlamentarisk styring blir dette ansvaret overtatt av et råd bestående av politikere.

4.3.1 Formannskapsmodellen

Formannskapsmodellen er basert på konsen-sus og maktspredning. Politiske organer sammensettes forholdstallsmessig etter fylkestingets sammensetning. Det er et tydelig skille mellom politikk og administrasjon, der administrasjonssjefen har et selvstendig ansvar for en forsvarlig saksbehandling og som regel en innstillingsrett og – plikt i saker som skal behandles politisk. Administrasjonen er det utøvende ledd.

I formannskapsmodellen er fylkesutvalget det utøvende organet, valgt av fylkestinget. Fylkesutvalget er sammensatt etter partienes forholdsvis representasjon i fylkestinget (forholdstallsprinsippet). Formannskapsprinsippet innebærer at politikkutformingen blir preget av forhandlinger og kompromisser – og med en spredning av makten.

STFK benytter som nevnt formannskaps-modellen. Fylkesutvalget fungerer her som et «driftsutvalg» og planutvalg. Saker som omhandler budsjett, regnskap og andre generelle økonomiske disposisjoner, samt plansaker, legges dermed fram for fylkesutvalget, som avgir innstilling til fylkestinget. Utvalget, som har 9 medlemmer, har ukentlige møter. Gjennom vedtatt delegasjonsreglement er fylkesutvalget gitt fullmakt fra fylkestinget til å fatte vedtak innen forholdsvis brede områder, så lenge det ikke er snakk om saker av overordnet eller prinsipiell betydning.

4.3.2 Den parlamentarisk modellen (fylkesrådsmodellen)

Denne modellen bygger på det parlamen-tariske system vi kjenner fra forholdet mellom Storting og regjering, med noen tilpasninger. I den fylkeskommunale versjonen er det fylkesrådet som er fylkeskommunens sentrale utøvende politiske organ, og som dessuten leder administrasjonen. Sammenlignet med den nasjonale ordningen har fylkesrådet rollen som fylkeskommunens regjering. I møte med andre offentlige instanser og samfunnet ellers er det tilsvarende fylkesrådslederen/fylkesrådet som representerer fylkeskommunens utad – en oppgave som fylkesordføreren har i formannskapsmodellen.

Fylkesrådet leder hele administrasjonen, og sørger for at de sakene som legges frem for politiske organer (fylkestinget/komiteene og evt. andre utvalg) er forsvarlig utredet, og sørger for at politiske vedtak settes i verk. Fylkesrådet kan kastes av et flertall i fylkestinget eller selv velge å gå på et kabinettspørsmål.

Fylkestinget i Nord-Trøndelag gikk over til parlamentarisk modell i 2003.

4.3.3 Formannskapsmodellen vs parlamentarisk modell

Kortfattet er det tre grunnleggende forskjeller mellom en parlamentarisk modell og en formannskapsmodell:

  • I en parlamentarisk modell velges det utøvende organ ved flertallsvalg i bystyret/fylkestinget. Det er mulig å stemme blankt, slik at det også kan velges mindretall. I formannskapsmodellen er formannskapet/fylkesutvalget sammensatt proporsjonalt etter partienes representasjon i bystyret/fylkestinget.
  • I en parlamentarisk modell plikter et medlem eller hele byrådet/fylkesrådet å gå av dersom et flertall av bystyrets/fylkestingets medlemmer krever det. Byrådet/fylkesrådet kan også gå av etter eget ønske. I en formannskapsmodell velges formannskapet/fylkesutvalget for hele valgperioden og kan ikke avsettes.
  • I en parlamentarisk modell er et politisk organ øverste leder for administrasjonen. I formannskapsmodellen er øverste leder av administrasjonen, rådmannen, administrativt ansatt.

Mens fylkesordføreren i en formannskaps-modell er fylkeskommunens fremste politiker, blir fylkesordføreren i en parlamentarisk modell mer tilbaketrukket og uten daglig politisk makt (har stemmerett i fylkestinget, og er uansett fylkeskommunen juridiske ansvarlige, og følger i stor grad den rollen Stortingspresidenten har).

Opposisjonens rolle er forskjellig i en parlamentarisk modell sammenlignet med formannskapsmodellen. Med fylkesutvalg har opposisjonen adgang til å være med på de løpende forhandlingene og beslutningene som tas. Denne muligheten har opposisjonen formelt ikke i en parlamentarisk modell. I særlig grad blir dette tydelig ved flertallsparlamentarisme. Dette har vært vanlig i fylkeskommunene, mens man i kommunene har flere tilfeller av mindretallsparlamentarisme, f.eks Oslo.

Sammenlignet med formannskapsmodellen innebærer den parlamentariske modellen at politikerne, ved fylkesrådet, gis direkte kontroll og instruksjonsmyndighet over sentraladministrasjonen. Samtidig som nærheten til administrative beslutnings-prosesser øker, tydeliggjøres også det hierarkiske forholdet mellom politikk og administrasjon. Ved at fylkesrådet også er administrativ ledelse, vil den administrative saksbehandling og rådgivning i prinsippet politiseres og kunne unndras offentlig innsyn.

4.3.4 Beslutning om styringsform

I henhold til kommuneloven § 18 skal eventuelt vedtak om innføring av parlamentarisk styringsform vedtas av fylkestinget selv, i to fylkestingsperioder, for å være gjeldende. Forslag om endring må være framsatt og votert over senest innen 31. desember i valgperiodens nest siste år. Det kreves ikke at dette forslaget får flertall ved votering. Det er imidlertid et krav at det er et konkret forslag om innføring av ny styringsform som framsettes, ikke bare en anmodning om at forholdet skal utredes av fylkesrådmannen, jfr. Rundskriv H-13/98 fra Kommunal- og regionaldepartementet.

4.4 Politiske organer og politisk arbeidsform

I tillegg til fylkestinget og fylkesutvalg/fylkesråd har det fylkeskommunale politiske systemet normalt en komitéordning, hvor fylkestingets medlemmer fordeles for å følge opp ulike spesialiserte politikkområder. Innenfor formannskapsmodellen skilles det mellom en utvalgsmodell, der ulike utvalg er blitt delegert beslutningsmyndighet, og en komitémodell, der komitéene bare er saksforberedende og alle beslutninger fattes av fylkestinget i fellesskap.

Begge fylkeskommunene har i dag en komitémodell iht Kommunelovens §10, men med noe ulik organisering og rolledeling. STFK har fire og NTFK tre komitéer. Komitéene har rolle som saksforberedende organ til fylkestinget, og altså ingen vedtaksmyndighet. I tillegg til komitéene og fylkesutvalget avgir kontrollutvalget innstilling til fylkestinget i visse saker.

Pr i dag har fylkestingene i begge fylker fem årlige samlinger, hvorav en eller flere legges utenfor fylkeshovedstaden. I et samlet Trøndelagsfylke kan det være aktuelt å legge ekstra vekt på å være synlig i alle deler av fylket, slik at f.eks to av de årlige fylkestingene avholdes i henholdsvis Trondheim og Steinkjer, mens de øvrige tre avholdes på ambulerende steder i fylket

4.5 Tilrettelegging og vilkår for den politiske virksomheten

Fylkeskommunens politiske virksomhet omfatter flere elementer, med tilhørende godtgjøringer og kostnader. I tabellene nedenfor er hovedtrekkene i kostnadsbildet for dagens to fylkeskommuner vist. De må tolkes med varsomhet, etter som de to fylkeskommunene har forskjellig politisk organisering, og har ulik måte å budsjettere og splitte opp postene på.

43

Samlet for begge fylkene gir dette en årlig kostnad på ca. 53 mill kr. Et Trøndelagsfylke vil ha et inn-byggertall som er noe mindre enn Hordaland, som til sammenligning bruker ca 28 mill kr på den politiske virksomheten. Hordaland har formannskapsmodell, med 57 representanter i fylkestinget. I utstrekning er imidlertid Hordaland vesentlig mindre enn Trøndelag, noe som bør tillegges vekt når mu-lighetene for kostnadsbesparelser ved et nytt fylke skal bedømmes. Mens godtgjøringen til folkevalgte er ganske lik, er det stor forskjell i årlige utbetalinger til gruppe-støtte og partistøtte. Mens NTFK samlet har årlige utgifter til både gruppestøtte og regional partistøtte på ca. 7,9 mill.kr, har STFK utgifter kun til gruppestøtte med ca. 2,1 mill. kr. pr. år

  • Gruppestøtte er utbetalinger til de respektive fylkestingsgruppene, og skal benyttes spesifikt i til-knytning til deres arbeid innenfor/overfor fylkeskommunen. Gruppestøtten skal ytes forholdsmessig etter partienes oppslutning ved valget.
  • Partistøtte er utbetalinger som dekker kostnader ved drift av de respektive partiorganisasjonenes fylkesavdelinger.

Kommuner og fylkeskommuner er iht. Partilovens § 10 forpliktet til å yte gruppestøtte til egne partigrupper, men har ingen tilsvarende forpliktelse til å yte fylkeskommunal eller kommunal partistøtte (jf. § 11). Partistøtte får partiene i stedet fra staten. Fylkeskommunene står imidlertid fritt til å gi partistøtte hvis de ønsker det, og NTFK bevilget i 2014 kr 3 309 000 til partistøtte. I STFK utbetales ikke partistøtte.

4.6 Utforming og dimensjonering av det politiske sekretariatet

I dag har politisk sekretariat i NTFK 4 ansatte, samt at det hentes inn andre ressurser ved behov. Det siste gjelder særlig ved gjennomføring av valg, endringer av reglementer samt temating. Det er felles sekretariat for fylkestinget og fylkesrådet.

Sekretærene følger også opp kontroll-utvalget og de tre komiteene, samt personaladministrative oppgaver overfor folkevalgte. Ingen av de ansatte er knyttet til taleskriving eller andre politiske funksjoner. Flere har i perioder andre arbeidsoppgaver i fylkeskommunen, blant annet som sekretærer for andre fylkeskommunale utvalg.
I STFK utgjøres den administrative bistanden av fylkestingssekretariatet og ansatte ved fylkesordførerens kontor, som alle inngår i fylkesrådmannens stab. Praktisk tilrettelegging og sekretariatsfunksjon for politiske organer ivaretas av fylkestingssekretariatet. Avdelingen ivaretar personaladministrative oppgaver overfor folkevalgte, informasjon om politiske prosesser, gjennomfører arrangement m.m. En del støttefunksjoner for fylkesrådmannens ledergruppe ligger også her.

Fylkesordførerens kontor har 3 rådgiver-stillinger som er underlagt fylkesordførerens instruks og disposisjon. Kontoret rådgir og følger opp aktuelle tema og saker for politisk ledelse, og skriver innlegg, taler og presentasjoner for dem. Fylkesordførerens kontor jobber tett opp mot fylkesordfører, fylkesvaraordfører, fylkesutvalg og komité-ledere. Kontoret er også koblingspunkt mellom politisk og administrativ toppledelse og mellom interne og eksterne aktører (partnerskap, storting og regjering).

Kommunikasjonsavdelingene har viktige oppgaver også knyttet til den politiske virksomheten, men ses ikke her som del av fylkeskommunens spesifikt politiske virksomhet.