6. Organisasjon og administrative forhold

6.1 Organisatoriske rammer

Den nærmere organiseringen av et nytt Trønde-
lagsfylke må ta utgangspunkt i de føringene som kommer med sammenslåingsvedtaket i fylkestingene våren 2016, først og fremst lokaliseringsløsning. Det planlegges også å søke om å få nye oppgaver (via Forsøksloven), jfr pkt 2.5 foran, men de oppgavene det søkes om i første omgang vil ikke ha organisatoriske konsekvenser av vesentlig betydning. Det kommer i tillegg signaler fra Storting og regjering om å styrke fylkeskommunenes rolle som samfunnsutvikler gjennom tildeling av nye, ennå ikke definerte, oppgaver.

Det er innenfor disse overordnede rammene, som blir endelig fastlagt først gjennom prosessen som vil skje etter at denne utredningen er ferdigstilt, at den nye fylkeskommunens organisasjon skal utvikles. I tillegg er det også noen andre viktige funksjonskrav og hensyn som vil være førende.

Ett av dem er å ivareta nærheten til innbyggere, tjenestebrukere og samarbeidspartnere på en god måte. Når dette framheves, er det fordi dette blir en særlig utfordring for et samlet Trøndelagsfylke, som får stor utstrekning og en svært variert nærings- og bosettingsstruktur.

Et annet viktig hensyn å ivareta er regional balanse mht sysselsetting og kompetanse, samt balansere de mange ulike perspektiv på regional utvikling som nødvendigvis vil forekomme i et så stort og variert område.

I sum peker dette mot at lokalisering av den nye fylkeskommunens virksomhet vil være en sentral problemstilling, som berører så vel dens legitimitet som dens samfunnsutviklingsevne, dens nærhet til sine mange brukere og øvrige interessenter osv.

Det hører imidlertid også med i det framtids-bildet som den nye fylkeskommunen skal utformes for å møte, at det skjer omfattende endringer både lokalt og globalt på viktige områder. Endringer i klima og teknologi vil gi krevende utfordringer for fylkeskommunene i årene som kommer. Omfattende omstruk-turering av offentlig sektor er en annen type utfordring, men vil like fullt kreve betydelig oppmerksomhet og omstillingsevne, og må hensyntas når den nye organisasjonen utformes. I første omgang må det bl.a. legges til rette for en god overgang for de ansatte, for å sikre kontinuitet og opparbeidet kompetanse. I neste omgang blir det viktig å gjøre gamle og nye ansatte til del av en organisasjon som i ennå større grad enn i dag vil kreve deling av kompetanse.

De forholdene som er nevnt foran drøftes nærmere nedenfor.

6.1.1 Politisk styringsmodell

Den politiske styringsmodellen får organisa-torisk betydning først og fremst fordi de to aktuelle modellene har ulik kobling til det administrative apparatet.

I den tradisjonelle formannskapsmodellen er det i prinsippet et klart skille mellom politikk og administrasjon. Etter denne modellen skal fylkestinget ansette en administrasjonssjef som den øverste leder for den samlede fylkeskommunale administrasjon. (KL §22) Denne administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. (KL §23).

I den parlamentariske modellen er det derimot et politisk valgt fylkesråd som er øverste ledelse av den samlede fylkeskommunale administrasjonen. I formell forstand bortfaller da ordningen med administrasjonssjef (KL §19), og det er fylkesrådet som skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt (KL §20).

De to styringsmodellene vil i praksis være
ganske like når det gjelder selve de administrative funksjonene og deres organisering. Her er det først og fremst funksjonelle krav som vil være førende. Forskjellen vil først og fremst ligge i muligheten for mer ”politiserte” saksutredninger og innstillinger fra et fylkesråd enn fra en ”nøytral” administrasjonssjef. Tilsvarende vil man kunne få en mer politisk bundet administrasjon, hvor det blir spørsmål om i hvilken grad opposisjonen kan ha kontakt med administrasjonen, samt få hjelp i sin oppfølging av saker. Videre har det vært en debatt omkring Offentlighetslovens anvendelse på saker til fylkesrådets forberedende møter, dvs om dette skal ses som tilhørende fylkesrådets administrative rolle eller dets rolle som folkevalgt organ.

I UiN-rapport 4/2014 hevdes det at parlamentarisme gir dyrere drift:

”Parlamentarisme innebærer at driften blir dyrere. Medlemmene i kommunerådet er selvsagt heltidspolitikere, siden de skal overta administrasjonssjefens posisjon og dennes instruksjonsrett over de ansatte. Erfaringene fra enkelte av byene og fylkeskommunene med parlamentarisk styring viser at dette skjer uten at det blir noen reduksjon i den administrative staben. Administrasjonssjefen fortsetter gjerne som administrativ leder med noen andre funksjoner. I byene med parlamentarisme var det også ansatt et betydelig antall politiske rådgivere. Disse bidro også til å øke utgiftene. Når posisjonens stilling styrkes med mange stillinger, vil politikerne tilhørende opposisjonspartiene kreve mottiltak for å tilfredsstille kvavet om ”kontorplass”. Dette bidrar i neste runde til at disse tiltakene til frikjøp og ansettelse av politiske rådgivere til at utgiftene øker.”20

Velger man parlamentarisk modell i den nye fylkeskommunen, og den politiske delen av det administrative systemet medfører en del økte kostnader, kan det gå ut over rammene for å handtere de administrative overgangskostnadene som av ulike grunner følger med en sammenslåing. Den kostnadsmessige ”overgangspukkelen” vil med andre ord gi ekstra press på den samlede økonomien.

Valg av styringsmodell kan ha en viss betydning for rekrutteringen til det sentrale politiske styringsorganet. I formannskapsmodellen vil fylkesutvalgets medlemmer velges blant fylkestingets medlemmer, og utøve kun en politisk rolle. Krav om fast tilstedeværelse ved administrasjonssenteret blir dermed antakelig mindre enn i den parlamentariske modellen, hvor fylkesrådene også er administrative ledere. Fylkerådene trenger dessuten ikke å være medlem av fylkestinget, dvs kan velges fritt blant fylkets innbyggere. Om praktiske grunner tilsier at den ene modellen vil gi en sterkere geografisk konsentrasjon av medlemmene i styringsorganet enn den andre i et så stort fylke som det nye Trøndelagsfylket, er det bare erfaringen som kan gi svar på. Her nevnes det bare som en mulighet å være oppmerksom på.

6.1.2 Lokalisering

Når det skal etableres en samfunnsutviklende og tjenesteytende folkevalgt enhet som skal være representativ, tilstedeværende og operativt i et stort, sammenslått Trøndelagsfylke, vil lokalisering være et sentralt tema. Ulike problemstillinger knyttet til lokalisering er da også en rød tråd gjennom det meste av denne utredningen. I dette kapitlet om Organisering og administrative forhold vil lokaliseringsspørsmålet særlig være relatert til:

  • Regional oppgaveløsing og tilstedeværelse (se 6.2 nedenfor)
  • Administrasjonssenter, dvs lokalisering av politisk og administrativ ledelse (se 6.3 nedenfor)

Administrative støttefunksjoner tas opp særskilt i kapittel 9.

6.2 Regional oppgaveløsing og tilstedeværelse

Hvordan man lokaliserer virksomheten i den nye fylkeskommunen vil ha betydning for dens oppgaveløsning, bl.a. mht:

  1. Nærhet og tilgjengelighet for innbyggere, tjenestebrukere og samarbeidspartnere
  2. Regional balanse mht sysselsetting, kompetanse og perspektiv på regional utvikling
  3. Symbolsk
  4. Transportmengde og klimakonsekvenser
  5. Kostnadseffektivitet

6.2.1 Nærhet og tilgjengelighet for innbyggere, tjenestebrukere og samarbeidspartnere

Nærhet til innbyggere, tjenestebrukere og samarbeidspartnere blir en særlig utfordring for et samlet Trøndelagsfylke, som får et areal på over 41.000 km2, og blir Norges nest største i utstrekning. Samtidig bor ca 2/3 av Trøndelags befolkning i den såkalte Trondheimsregionen, som med ca 6.100 km2 bare utgjør ca 15% av Trøndelags areal. Den nye fylkeskommunen må organiseres slik at den både er synlig og gir tilfredsstillende nærhet og utviklingsstøtte i en stor spredtbygd del, og samtidig har sterk tilstedeværelse i en relativt tett befolket og næringsmessig tung del. Hvis fylkeskommunen skal ha troverdighet som en samfunnsutvikler som ivaretar hele regionen, peker det mot en eller annen form for desentralisert organisering, som kan balansere disse hensynene.

Fylkeskommunens forskjellige tjeneste-/funksjonsområder har ulik betydning for ulike interessenter, noe en desentralisert løsning må avspeile. Funksjoner som har begrenset ekstern kontaktflate kan lokaliseres ganske uavhengig av nærhetskriteriet. Noen funksjoner er også desentralisert av natur, slik som videregående skoler og tannhelse. Mange viktige utviklingspartnere er derimot sentralt lokalisert, og nærhet til dem tilsier tilsvarende sentral lokalisering for tilknyttede funksjoner. I sum ser det ut til at den sterke konsentrasjonen av innbyggere, tjenestebrukere og viktige samarbeidspartnere i Trondheimsregionen vil kreve relativt sterk tilstedeværelse i Trondheim på de fleste områdene, både politisk og administrativt.

Utredningsmandatet peker på Steinkjer og Trondheim som de eneste lokaliseringsalternativene for sentraladministrasjonen. En funksjonsfordeling vil derfor være konsentrert om disse stedene, noe som tas opp nærmere i pkt 6.3 nedenfor. Men det bør vurderes om det også kan være tjenlig med tilrettelagte kontaktpunkter ut over dette, f.eks ved noen av de videregående skolene. Det er langt fra Trondheim til Oppdal, og fra Steinkjer til Leka. Hvis fylkeskommunene dessuten tildeles nye oppgaver som følge av en regionreform, kan dette behovet bli forsterket.

6.2.2 Regional balanse mht sysselsetting, kompetanse og perspektiv på regional utvikling

Balansert utvikling i et samlet Trøndelag krever innsats for å understøtte både distriktene og sentrale områder. I dette vil fylkeskommunens egen organisasjon og sysselsetting ha betydning, og relativt mest i distriktene. Mens sentrale og først og fremst administrative funksjoner antas å bli fordelt mellom Steinkjer og Trondheim, vil desentraliserte tjenester som videregående skole og tannhelse, være lokalisert i hele Trøndelag. Når disse tjenestene skal samkjøres i en ny fylkeskommune, er det viktig at deres lokaliseringsmessige effekter overveies. Helst bør man ha en idé om en viss balansert struktur både for sysselsetting og kompetanse, kanskje omkring bestemte knutepunkt, jfr pkt 5.2.

I denne store geografien vil man også ha ulike perspektiv på samfunnsmessige utfordringer og løsninger. Den nye fylkeskommunen bør derfor søke å organisere sin desentraliserte tilstedeværelse slik at disse perspektivene kan komme til uttrykk og bidra til et fruktbart perspektivmangfold.

6.2.3 Symbolsk betydning

I tillegg til den funksjonelle betydningen av de organisatoriske momentene i foregående punkt, kan en desentralisert tilstedeværelse også brukes som et bevisst uttrykk for at alle innbyggere og virksomheter ønskes inkludert i det trønderske fellesskapet. Det er viktig å understreke likeverd, og at stolthet og tilhørighet kan være basert på ulike verdier og fortrinn. Dette kan forsterkes gjennom arkitektoniske grep, navnsetting, aktiviteter i fylkeskommunens lokaliteter osv.

6.2.4 Transportmengde og klimakonsekvenser

En desentralisert tilstedeværelse i hele Trøndelag vil kunne kreve enkelte organisatoriske løsninger som ikke er de mest rasjonelle i snever økonomisk forstand, men som samlet ivaretar viktige samfunnsmessige verdier og hensyn. Det kan f.eks innebære en viss dublering av funksjoner, og mer transport av ansatte enn strengt tatt nødvendig, noe som også har en miljømessig side. Her må man imidlertid også medregne innbyggernes, tjenestebrukernes og samarbeidspartnernes transport og tidsbruk i forhold til fylkeskommunens lokalisering. Muligheten for kollektiv transport vil være en faktor i dette, og den muligheten som elektrifisering og dobbelspor gir for raskere pendlertog Trondheim – Steinkjer, har stor betydning. Samlet sett er det vanskelig å beregne seg ut av denne problemstillingen, og utformingen av den desentraliserte tilstedeværelsen må derfor baseres på skjønn.

6.2.5 Kostnadseffektivitet

En desentralisert virksomhet vil i utgangspunktet kunne gi redusert effektivitet pga smådriftsulemper (alternativt: at man ikke kan utnytte potensielle stordriftsfordeler). Igjen er det spørsmål om å balansere effektivitet for fylkeskommunen som tjenesteyter mot hva som er effektivt for innbyggere, tjenestebrukere og samarbeidspartnere, samt mot overordnede verdier og hensyn.

I tillegg til det som er nevnt foran, vil antall driftssteder som sådan være en kostnadsdriver, bl.a. ved at de hver for seg krever et visst grunnoppsett av tekniske og organisatoriske funksjoner.

6.3 Administrasjonssenter

Oppdraget: Det må tas stilling til organisering av et administrasjonssenter i et sammenslått fylke. Med administrasjonssenter i tradisjonell forstand forstås ”fylkeshovedstad” eller byen/stedet der fylkeskommunen ledes fra. Lokalisering av administrasjonssenteret kan ha betydning for hvor befolkningen opplever at ”makten ligger”, for arbeidsplasser, for hvor man oppfatter at tyngdepunktet i regionen er, eller forhold av mer symbolsk betydning.

Den nye regionadministrasjonen som etableres for et samlet Trøndelag må planlegges med utgangspunkt i de fleksible løsningene som nye teknologi gir mulighet for.

Organisasjonen må avspeile at det er en helt ny enhet som er dannet, og det må legges vekt på ordninger som begrenser oppfatninger av at ”makta” knyttes til et bestemt geografisk sted.

Administrasjonssenterets symbolske betydning bør søkes nedtonet, og det må heller fokuseres på praktiske og effektive måter for ledelse og styring. Det vil være av avgjørende betydning at lokalisering av administrasjonssenteret i tradisjonell forstand ikke blir hovedtema i prosessen, da dette fort vil overskygge alle de positive gevinster en sammenslåing kan gi.

Steinkjer har i dag en betydelig sysselsettingsandel innen statlig og fylkeskommunal regional forvaltning i Nord-Trøndelag. Steinkjers rolle som framtidig lokasjon for offentlige arbeidsplasser må ivaretas.

Statens organisering

En fylkessammenslåing vil også berøre fylkesmannsembetene og arbeids og velferdsforvaltningen (NAV). Øvrig regional statsforvaltning følger ikke fylkesgrensene. Statlige etater kan vurderes i sammenheng med en fylkessammenslåing selv om oppgavefordelig ikke blir berørt. Det forutsettes at en ny region vil få et nytt fylkesmannsembete og at plassering av hovedkontoret for dette må ses i sammenheng med de prinsipper som omtales i punkt 4 Administrasjonssenter.

6.3.1 Innledende om problemstillingen

Hver av de to Trøndelagsfylkene har sin ”fylkeshovedstad”, dvs byer hvor de to sentrale offentlige forvaltningsorganene på fylkesnivå – fylkeskommune og fylkesmann – er lokalisert. Nord-Trøndelag har Steinkjer, og Sør-Trøndelag har Trondheim. Hver for seg fungerer begge byene godt som administrasjonssenter, og vil rent forvaltningsmessig kunne gjøre det også for et sammenslått fylke, selv om omfanget av det nye fylket ville representere visse tilleggsutfordringer for begge (verken Fylkeshuset i Trondheim eller Fylkets Hus i Steinkjer vil ha plass til den samlede bemanningen i en ny fylkeskommune). Avvikling av ett av de to administrasjonssentrene til fordel for det andre vil imidlertid også ha noen andre og mer problematiske konsekvenser.

Noen av disse konsekvensene er knyttet til at disse forvaltningsorganene representerer betydelig sysselsetting i de to byene, derunder mange sysselsatte med høy utdanning og kompetanse. I et samfunnsmessig utviklingsperspektiv er dette viktige momenter. Antallet bidrar til befolkningsgrunnlaget for vertskommunen, mens høyt kompetansenivå og –mangfold antas å gi potensiale for utvikling av vekstnæringer. Betydningen av dette er relativt sett større for Steinkjer enn for Trondheim.

Disse offentlige forvaltningsorganene gir også opphav til en betydelig kontakt- og møteaktivitet, med en mange – derunder næringsmessige – ringvirkninger. Avhengig av deres relative sysselsettingsandel vil disse offentlige arbeidsplassene kunne ha stor velferdsmessig betydning for både for vertskommunen og dens omland. Dette forsterkes av at en rekke andre virksomheter – offentlige så vel som private og ideelle/frivillige – med fylkesvis organisering, gjerne er lokalisert i fylkets administrasjonssentrum, ofte på grunn av nærheten til nettopp de selvsamme regionale forvaltningsorganene.

Spørsmålet om hvor administrasjonssenteret i et nytt Trøndelagsfylke skal ligge, berører trolig langt flere enn fylkeskommunen og fylkesmannen. Riktig nok har staten de senere årene gjennomført en omfattende strukturrasjonalisering av sin regionale virksomhet, og stort sett forlatt fylket som organiserende enhet. Men noe gjenstår, og det er dessuten et betydelig antall private og ideelle/frivillige virksomheter som er lokalisert i de såkalte fylkeshovedstedene.

Nå viser imidlertid redegjørelsen så langt i denne utredningen, og særlig de foregående punktene i dette kapitlet, at det antakelig ikke er tjenlig å samle all virksomhet i en ny fylkeskommune på bare ett sted. Utfordringsbildet for den nye fylkeskommunen er såpass geografisk vidstrakt og komplekst at lokaliseringsspørsmålet neppe bør bli et valg mellom enten Steinkjer eller Trondheim.

Mens et ønske om at den nye organisasjonen skal bidra til å balansere sysselsettings- og kompetansesituasjonen i et samlet Trøndelag peker klart mot Steinkjer som nytt administrasjonssentrum, tilsier forpliktelsen til oppfølging av det befolknings- og næringstunge Trondheimsområdet tilsvarende sterk og aktiv tilstedeværelse i Trondheim. Slike sprikende vurderinger melder seg også for andre av de funksjonskrav og hensyn som er listet opp tidligere.

Som grunnlag for fylkestingenes beslutningsprosess er drøftingen nedenfor relatert til tre hovedalternativ for lokalisering:

  1.  Samle hele den fylkeskommunale administrasjonen i Steinkjer.
  2.  Samle hele den fylkeskommunale administrasjonen i Trondheim.
  3.  Tilstedeværelse både i Steinkjer og Trondheim, med formell postadresse og de helt sentrale funksjonene lagt til en av de to byene. For den øvrige virksomheten gjøres det en funksjonsdeling av oppgaveløsingen, med lokaliseringsfordel for Steinkjer.

I utredningsmandatet er det pekt på at en fylkessammenslåing også vil berøre fylkesmannsembetene, og at lokaliseringen av et nytt fylkesmannsembete må ses i sammenheng med de vurderingene som gjøres for fylkeskommunens lokalisering.

Vurderingene for de to forvaltningsorganene vil langt på vei være sammenfallende, med alternative løsninger som i 1 – 3 foran også for fylkesmannen. Men inkluderer man fylkesmannen, vil det også være et fjerde alternativ, nemlig å plassere fylkesmannen i den ene, og fylkeskommunen i den andre byen. Eksempel på en slik løsning finner vi i Västra Götalands fylke (län)21 i Sverige, som ble opprettet i 1998 ved sammenslåing av tre tidligere fylker. Her holder fylkesmannen (landshövdingen) til i Göteborg, mens fylkeskommunen (landstinget) holder til Vänersborg. Benytter man en slik løsningsmodell for Trøndelag, blir det spørsmål om det er mest tjenlig å lokalisere fylkeskommunen eller fylkesmannen i henholdsvis Steinkjer eller Trondheim. Dette kan i så fall bare skje i dialog med KMD, og det er foreløpig helt uvisst om dette er noen reell mulighet.

Også det fjerde alternativet kan inkludere funksjonsdeling iht alternativ 3. Her kan det igjen vises til Västra Götaland, hvor fylkeskommunen altså har hovedsete i Vänersborg, men også en betydelig admini-strasjon i Göteborg. Fylkesmannen har tilsvarende en del ansatte i Vänersborg.

Erfaringsinnhenting fra Miljødirektoratet, som har likestilte kontorer i Trondheim og Oslo (og med alle funksjoner representert begge steder, noe som framholdes som et poeng), viser at tilstedeværelse på to steder, som letter kontakten for ulike interessentgrupper, faktisk kan være formålstjenlig. Den interne delingen av funksjoner som dette medfører, avhjelpes av moderne kommunikasjonsteknologi og gjennomtenkte organisatoriske tiltak, og hevdes å være uproblematisk.

6.3.2 Ivaretakelse av Steinkjers rolle.

I følge utredningsmandatet skal Steinkjers rolle som framtidig lokasjon for offentlige arbeidsplasser ivaretas. Fylkeskommunen har imidlertid direkte innflytelse bare på lokalisering av den nye fylkeskommunens arbeidsplasser. Andre offentlige – primært statlige – arbeidsplasser kan det som nevnt bare forhandles om, og slik er det stort sett også med arbeidsplasser i private og ideelle/frivillige virksomheter. Trøndelag Forskning og Utvikling (TFoU) har på oppdrag av Trøndelagsutredningen utarbeidet en oversikt22 for følgende områder, med særlig vekt på Steinkjers situasjon:

  1. Kartlegging av antall sysselsatte og deres kompetanse i offentlige, private og ideelle/frivillige virksomheter med fylkesorganisering, som altså kan bli berørt når to fylker slås sammen til ett. Dessuten vurdering av direkte og indirekte sysselsettingsvirkninger i Steinkjer hvis administrasjonen i slike virksomheter samlet i et felles kontor for Trøndelag og dette blir lagt til Trondheim.
  2. Kartlegging av pågående og påtenkte strukturendringer i regional stat som kan ha konsekvenser for Steinkjer, med tilhørende antall sysselsatte og deres kompetanse.

Denne kartleggingen er viktig for at fylkestingene skal ha et faktagrunnlag som viser hva det dreier seg om når de skal vurdere hvordan ” … Steinkjers rolle som framtidig lokasjon for offentlige arbeidsplasser skal ivaretas”. Samtidig handler ikke dette bare om å ivareta Steinkjer. Det knytter sterkt an til utredningsmandatets presisering av ønsket om ”balansert utvikling” i det nye Trøndelagsfylket. Ettersom sysselsetting og kompetansearbeidsplasser står sentralt i dette, og fylkeskommunens egne ansatte er det eneste virkemidlet fylkeskommunen har direkte styring av, får det videre betydning.

6.3.3 Sysselsettingskonsekvenser for Steinkjer av en fylkessammenslåing.

TFoU´s kartlegging viser iht tabellen nedenfor (hentet TFoU’s rapport), at de virksomhetene som omfattes av 1 og 2 foran, har mer enn 1.470 ansatte i Steinkjer, hvorav over 1.000 har høyere utdanning. Dette utgjør 14% av alle sysselsatte i Steinkjer, og forholdsmessig flere av de med høyere utdanning. Om alle disse ble flyttet til Trondheim ville det via ringvirkninger isolert sett – og på sikt – redusere antall sysselsatte i Steinkjer med 18%. På kort sikt ville nok slike endringer i denne typen arbeidsplasser i stor grad slå ut i pendling, utdanning/omskolering osv, mer enn i flytting, men med utfasing over tid.

Fylkesorganiserte og statlige arbeidsplasser i Steinkjer og mulige endringer som følge av fylkessammenslåing eller annen omstrukturering (Kilde: TFoU´s beregninger).

64

Forklaring til tabellen: Til høyre i tabellen er TFoU´s vurderinger når det gjelder antall arbeidsplasser som er fylkesorganisert, og hvor mange av disse som nå er ekstra utsatt pga. fylkessammenslåing eller andre pågående endringer med negativt fortegn, samt til slutt en vurdering av arbeidsplasser som er foreslått eller antas kan komme til Steinkjer. Som det framgår av tabellen er all statlig virksomhet som pr dags dato er fylkesvis organisert, vurdert som utsatt.

Gruppen annen statlig virksomhet har ingen fylkesorganiserte arbeidsplasser. Denne gruppen domineres av aktører som allerede har innført regionorganisering som Vegvesenet, Skatt Midt-Norge, NRK, Bufetat, Mattilsynet og Kriminalomsorgen. Interesseorganisasjoner gjelder bl.a. fylkesorganiserte virksomheter som LO, 4H, Idrettskrets, Røde kors og funksjonshemmedes organisasjoner. Annen virksomhet domineres av Opplæringskontorene som eies av lokale bedrifter, men som samarbeider sterkt utdanningsadministrasjonen på fylkesnivå.

TFoU anslår at et såkalt ”worst case” scenario for Steinkjer er at 324 arbeidsplasser ved fylkesmannens og den fylkeskommunale administrasjon plasseres i Trondheim. Dessuten at anslagsvis 71 andre statlige arbeidsplasser og 73 utsatte arbeidsplasser innen bl.a. interesseorganisasjoner og opplæringskontor, følger etter. I så fall snakket vi om en første effekt med tap av 468 arbeidsplasser. Da er pågående endringer hos politiet og HINT holdt utenom, mens endringer i NAV er inkludert. Ringvirkninger vil på sikt kunne øke dette med ytterligere 192 arbeidsplasser, samt at folketallet reduseres med ca 1.200 personer, hvorav 1.000 personer i Steinkjer. Korrigert for eventuell effektivisering, viser rapporten at den langsiktige gevinsten for Trondheimsregionen kan tilsvare tapet i arbeidsplasser og bosetting for Steinkjer.

I tillegg kan man se for seg negative virkninger i Steinkjer som følge av at eksisterende rekrutteringsproblemer for spesialkompetanse forsterker seg. Gjenværende virksomheter vil en periode kunne ha svært mange søkere til ledige jobber innen generell offentlig administrasjon o.l. Rekruttering av spesialkompetanse som f.eks. sivilingeniører til vegvesenet, jurister til politiet/domstolene, doktorgradskompetanse til HINT, osv., vil derimot bli mer problematisk, fordi arbeidsmarkedet blir mindre og nummer to jobb til ektefelle/partner blir vanskelig å finne.

TFoU anslår at et ”best case” scenario for Steinkjer er at dagens 400 arbeidsplasser ved fylkesmann og fylkeskommunal administrasjon i Sør-Trøndelag, plasseres i Steinkjer. I tillegg til arbeidsplassene ved disse to virksomhetene, kan også en del arbeidsplasser i annen statlig virksomhet samt interesseorganisasjoner og opplæringskontor, følge etter. Med litt svakere følgeeffekter enn i worst case scenariet, vil de samlede effektene på arbeidsplasser kunne gi en befolkningsøkning i Steinkjerregionen på 1.200 på lengre sikt. For Steinkjer vil gevinsten i folkemengde kunne være om lag 1.000 personer. Korrigert for eventuell effektivisering, viser rapporten at det langsiktige tapet i arbeidsplasser og bosetting for Trondheimsregionen, kan tilsvare gevinsten for Steinkjerregionen.

Mellom disse ekstreme alternativene, ligger det muligheter for en mer balansert fordeling. Om man f.eks plasserer toppledelsen hos fylkesmann og fylkeskommune i Trondheim, kan likevel mange administrative funksjoner legges til Steinkjer. Dette vil i tillegg kunne påvirke lokaliseringen av annen fylkesorganisert virksomhet i med fordel Steinkjer.

6.3.4 Trondheim som administrasjonssted

Kap06_b

De fleste av fylkeskommunens oppgaver kan som tidligere nevnt løses like godt i Steinkjer som i Trondheim. Faggruppenes gjennomgang av sine respektive fagområder konkluderer da også i hovedsak med at man arbeider likt, og at en sammenslåing ikke vil medføre vesentlige problemer.

Det er særlig på to områder det kan pekes på fordeler med en lokalisering i Trondheim. Det ene er knyttet til samfunnsutviklerrollen, og har å gjøre med behovet for nærhet til tunge næringsrelaterte og offentlige samarbeidspartnere (derunder Trondheim kommune), som er sterkt konsentrert til Trondheimsområdet, jfr pkt 6.2.1. Uten tung tilstedeværelse fra den nye fylkeskommunen i Trondheim, vil Trondheimsregionen (som altså har 2/3 av det nye fylkets innbyggere) kunne se seg tjent med å ivareta denne regionens interesser ved videre utbygging av sitt eget utviklingsapparat, jfr pkt 5.6.

Det andre området gjelder rekruttering til stillinger med krav om høy utdanning. For visse kategorier har Steinkjer hatt vansker de senere årene, mens det i Trondheim ikke byr på problemer.

6.3.5 Vurdering av alternative løsninger for administrasjonssted

Valg av administrasjonssted for den nye, sammenslåtte fylkeskommunen, må først og fremst baseres på vurdering av de to hensynene som ble påpekt i pkt 6.1:

  • Nærhet til innbyggere, tjenestebrukere og samarbeidspartnere
  • Regional balanse mht sysselsetting og kompetanse

Disse to hensynene kan vektlegges forskjellig, med forskjellige konklusjoner som resultat. Men skal det nye Trøndelagsfylket bli en kraftfullt utviklingsregion, som alle gode krefter føler tilhørighet til, vil trolig en løsning med to administrasjonssted være nødvendig. Best vil det trolig være om Steinkjer får formell status som administrasjonssentrum, og dermed blir basis for den sentrale politiske og administrative ledelsen. Dette er samme løsning som ble valgt i Västra Götaland, jfr pkt 6.3.1. Men på samme måte som i Västra Götaland vil det være behov for å ha administrativ tyngde i fylkets storby, dvs Trondheim, på visse områder. I det nye Trøndelagsfylket vil dette først og fremst være på området samfunnsutvikling.

Benytter man denne typen resonnement, blir resultatet fortsatt betydelig virksomhet i Trondheim, selv om Steinkjer skulle bli sete for den sentrale politiske og administrative ledelsen. Det fører også til at deler av denne ledelsen må ha betydelig tilstedeværelse i Trondheim, som på noen fagområder da vil ha hovedtyngden av de ansatte. Det siste innebærer videre at det i Trondheim også bør være visse administrative fellestjenester til å følge opp den primære tjenesteytingen.

I sum gir dette en løsning med fortsatt administrasjonssted både i Steinkjer og Trondheim, og hvor ulike funksjoner kan ha ulik plassering av ledelse og organisatorisk tyngdepunkt. Føringene i utredningsmandatet tilsier at der hvor det ikke er spesielle grunner for å legge dette tyngdepunktet i Trondheim, så skal det ligge i Steinkjer.

Erfaringene fra Miljødirektoratet, jfr pkt 6.3.1, tilsier at det er et sjølstendig poeng for å sikre en helhetlig og godt samordnet oppgaveløsning, at virksomhetens funksjoner er representert på begge administrasjonsstedene. En løsning hvor funksjoner er lokalisert samlet enten i Steinkjer eller i Trondheim, synes ut fra dette å ikke være noen hensiktsmessig løsning. Noen av faggruppene har imidlertid anbefalt en slik samling på bare ett sted for egen del. Hvis dette skulle bli aktuelt, må det vurderes nærmere hvordan funksjonene skal fordeles mellom Steinkjer og Trondheim. Trolig vil de fleste administrative fellestjenestene da bli plassert i Steinkjer, ettersom det for disse tjenestene er vanskelig å finne funksjonelle argumenter som taler for det ene stedet framfor det andre.

For fylkesmannsembetet kan det gjøres tilsvarende vurderinger. Hvis fylkesmannen skal ha ansvar for viktige utviklingsoppgaver også framtida, blir det også her behov for betydelig tilstedeværelse i Trondheim. De signalene som er gitt fra Stortinget og departementet i forbindelse med Oppgavemeldingen, peker imidlertid mot at Fylkesmannens oppgaver i større grad vil begrenses til tilsyns- og kontrolloppgaver. Oppgaven som overordnet beredskapsleder vil riktig nok kunne peke mot Trondheim, men i det store og hele bør et slikt mer formelt oppgavesett medføre at fylkesmannen kan ha sitt sete og det meste av sin administrasjon i Steinkjer. Rekrutteringsmulighetene kan muligens representere en utfordring.

Hvis staten derimot velger å legge et oppgaveredusert fylkesmannembete til Trondheim, vil det ha betydelig negativ sysselsettings- og kompetansemessig konsekvens for Steinkjer, jfr TFoU´s oversikt i pkt 6.3.3. Legges det til Steinkjer vil det ha tilsvarende positiv konsekvens.

6.4 Funksjonelle kriterier for en ny organisatorisk og administrativ løsning

Det er flere funksjonelle og operative hensyn som skal ivaretas når man skal innrette den nye folkevalgte regionen. Mye vil være det samme som man i dag prøver å ivareta, men i den nye vil bl.a. den sterkt økte geografiske utstrekningen kreve mer oppmerksomhet på nærhet til innbyggere, tjenestebrukere og samarbeidspartnere, som nevnt foran. Andre, mer internt rettede funksjonskriterier er at den nye virksomheten skal være:

  • Helhetlig og godt koordinert
  • Utviklingsorientert, tidsmessig og moderne
  • Kompetent og tillitvekkende
  • Effektiv
  • Lite miljøbelastende
  • En attraktiv arbeidsplass

Fylkeskommunens rolle som samfunnsutvikler tilsier at samordningsaspektet gis stor vekt. At større fylker kan få ansvar for nye utviklingsrelaterte tjenesteområder, forsterker viktigheten av dette. Det bør vurderes om fylkeskommunenes nåværende samordningsmodeller er tilstrekkelig for en større geografi og oppgaveportefølje. Dagens modell synes å ha hovedvekt på planlegging, primært knyttet til eksterne partnerskap og saksfelt (for øvrig helt i tråd med fylkeskommunens rolle iht Plan- og bygningsloven). I en framtidig modell bør det vurderes om fylkeskommunes egne tjenester bør inkluderes sterkere i dette, gitt deres til dels vesentlige betydning som virkemidler i det regionale utviklingsarbeidet. Så lenge den regionale planleggingen kun er en sektoraktivitet på nivå med de tjenesteytende oppgavene, har den imidlertid vanskelig for å bli effektiv i så måte. Å gjøre den sektorovergripende kan representere en organisatorisk utfordring både på politisk og administrativt nivå, som altså vil forsterkes om man får ansvar for flere tjenesteområder.

Det framtidsbildet som den nye organisasjonen skal innrettes mot, er preget av uvanlig store endringer og stor usikkerhet, lokalt så vel som globalt. Noe av dette, bl.a. miljø- og klimavirkninger, vil utvilsomt gi nedslag i fylkeskommunenes framtidige oppgaveløsning. Vi ser også at fylkeskommunene omgis av omfattende strukturendringer i kommuner og regionale statsforvaltning. Det er fullt mulig at oppgaver i overskuelig framtid kan bli flyttet mellom disse aktørene, eller over i selskaps-/markedsordninger. Slike muligheter må den nye organisasjonen forberedes på å takle.

Et viktig grep i så måte vil være å styrke fylkeskommunen som lærende organisasjon. Det bør bygges egne strukturer for dette i den nye organisasjonen, på grunnlag av bevisst tenking om læringens innhold/relevans og form, og de ansattes betingelser for læring. Gitt utfordringene, vil det særlig være behov for læring som bidrar til samarbeid på tvers, helhetstenking og eksternt utsyn.

Et annet, nærliggende grep vil være å høyne organisasjonens teknologiske kompetanse og modenhet på alle nivå, ettersom grunnleggende nye teknologier nå synes å komme på bred front, på stadig flere områder. Dette angår ikke bare fylkeskommunens egen virksomhet: for å fylle samfunnsutviklerrollen må den fylkeskommunale organisasjonen holde seg a jour med det som berører regionens samfunns- og næringsliv, og kunne være en aktiv medspiller. Dette krever bred innsikt og igjen: eksternt utsyn, mht teknologiens omskapende kraft. Forsterket satsing på kompetansenettverk kan her være en interessant mulighet i den kompetanse-/teknologitunge trønderske regionen. Hvordan dette skal gis organisatorisk form og innhold, må vurderes på et senere tidspunkt, men det er viktig at både det interne og det eksterne perspektivet vektlegges.

Ved å handtere de utfordringene som er nevnt på en god måte, vil organisasjonen langt på vei framstå som tidsmessig og moderne. Hvis man i tillegg har gode, effektive, tillitvekkende og lite miljøbelastende løsninger for tjenesteyting og administrasjon, bør en slik organisasjon ha gode muligheter til å bli en attraktiv arbeidsplass.

Sammenslåing til et nytt Trøndelagsfylke bør være en svært god anledning til å bygge en slik organisasjon. Dette krever imidlertid vilje til å investere både penger og organisatorisk innsats i saken.

6.5 Gjennomføring av sammenslåingsprosessen

Når det gjelder de konkrete tjenesteområdene som fylkeskommunene allerede har ansvar for, vil en sammenslåing i hovedsak dreie seg om konsolidering. Det betyr at de samme oppgavene skal bestyres av én organisasjon i stedet for to, men at antall driftsenheter og ansatte stort sett blir som før (f.eks. videregående skoler), med noen mindre justeringer, f.eks som følge av at doble spesialtilbud blir samlet til ett. Ved at den nye organisasjonen blir større i antall brukere, ansatte, i samlet økonomi osv, vil det imidlertid åpne for økt spesialisering innad og flere spesialiserte tilbud utad til de som skal betjenes. I sum vil en sammenslåing neppe endre antall ansatte, men deres kompetanse og arbeidsområder kan bli noe annerledes.

Tjenesteområdenes sentrale administrasjon vil også konsolideres, og i utgangspunktet bør det her ligge bedre til rette for å slanke organisasjonen. Det samme gjelder den sentrale fellesadministrasjonen. Gjennomgangen av de administrative funksjonene som ble gjort av de interne faggruppene våren 2015, bekrefter til en viss grad dette. Men gruppene peker også på at det i en overgangsperiode vil bli hardt press med samkjøring av den nye organisasjonen, og at evt nedtrekk derfor ikke bør planlegges før etter en tid. Erfaringer fra andre virksomheter bekrefter denne vurderingen.

Velger man å fordele den nye fylkes-kommunens funksjoner mellom Steinkjer og Trondheim, vil det naturlig nok påvirke konsolideringsproblematikken, derunder bemannings- og kompetansebehovet.

6.5.1 Lovverket

Sammenslåingen innebærer at de to fylkene og tilhørende fylkeskommuner rettslig sett opphører, samtidig som det etableres et nytt fylke og en ny fylkeskommune. Prosessen fram til nytt fylke og ny fylkeskommune er regulert i inndelingslova, jfr pkt 3.1.

Med sammenslåingen etableres det et nytt rettssubjekt, og dermed kommer reglene om virksomhetsoverdragelse i kapittel 16 i Arbeidsmiljøloven (AML) til anvendelse for de ansatte.

Ved sammenslåing skal det for en avgrenset periode opprettes en fellesnemnd som skal samordne og ta seg av sammenslåingsprosessen. Fellesnemnda kan opprette et felles partssammensatt utvalg etter mønster av KL § 25 for behandling av saker som gjelder forholdet mellom den nye arbeidsgiveren og de ansatte. Partssammensatt utvalg er også regulert i Hovedavtalen (HA) del B § 4. Det kan også bestemmes at det kun er arbeidsgiverrepresentantene som skal håndtere selve arbeidet med personaloverføringer mv., evt at arbeidet skal organiseres på en annen måte enn ved partssammensatt utvalg. Ved vurdering av modell er det viktig å sikre god forankring hos de tillitsvalgte og arbeidstakerne. Uansett modell skal drøftingspliktbestemmelsene i HA følges.

Arbeidsgivers generelle plikt til å gi informasjon og gjennomføre drøftinger i forbindelse med omstillingsprosesser er regulert i AML §§ 8-2, jfr. 8-1. Særskilte informasjons- og drøftingsregler ved virksomhetsoverdragelse og masseoppsigelse er regulert i §§ 15-2 og 16-5. De sentrale bestemmelsene om samme tema framgår av HA del B §§ 1-4-1, 1-4-3, jfr. 3-1. AML har også bestemmelser om informasjon og drøfting på individnivå, dvs. til de som berøres av virksomhetsoverdragelsen. Dette reguleres av § 16-6.

En tidsplan for prosessen bør inneholde tidspunkter for informasjon og drøftinger. Følgende prosesser må gjennomføres etter lov og avtaleverket:

  • Informasjon og drøfting med tillitsvalgte om tidsplan, informasjonsprosedyrer mv., jfr. HA del B § 1-4-1.
  • Drøfting med tillitsvalgte hvordan medbestemmelse skal ivaretas gjennom omstillingsprosessen, jfr. HA del B §§ 1-4-3, jfr. 1-4-1.
  • Drøfting med tillitsvalgte om behov for utvidet frikjøp av tillitsvalgtressurser, jf HA del B §3-3j.
  • Informasjon og drøfting med tillitsvalgte om virksomhetsoverdragelsen, jfr. AML § 16-5.
  • Informasjon til berørte arbeidstakere om virksomhetsoverdragelsen, jfr. AML § 16-6.
  • Ved overtallighet skal utvelgelsesområde og kriterier for utvelgelse drøftes med de tillitsvalgte, jf. rettspraksis og HA kapittel 1 § 3 punkt 3.3.
  • Drøfting med den enkelte arbeidstaker og tillitsvalgt før beslutning om oppsigelse, jfr. AML § 15-1.
  • Informasjon og drøfting med tillitsvalgte ved utlysing og kunngjøring av stillinger i ny fylkeskommune, jfr. HA del B § 3-1d.

AML har en reservasjonsrett ved virksomhetsoverdragelser. Tidligere arbeidsgivers rettigheter og plikter som følger av arbeidsavtale eller arbeidsforhold, overføres til den nye arbeidsgiver. (AML §16-2). Arbeidstaker kan motsette seg at arbeidsforholdet overføres til ny arbeidsgiver (AML §16-3). Siden STFK og NTFK legges ned som juridiske enheter, vil det ikke være noe å reservere seg til. Hvis en ansatt bruker reservasjonsretten i dette tilfelle, vil vedkommende fratre sin stilling fra når juridisk enhet opphører, og ikke bli med over i ny juridisk enhet (ny fylkeskommune).

6.5.2 Organisering i gjennomføringsprosessen

I omstillingsprosessen er det viktig med prosjektorganisering som tydeliggjør mål og visjoner for sammenslåingen, slik at omstillingen motiveres av de resultatene som en ønsker å oppnå. For å lykkes med dette, må prosjektledelsen involvere og ansvarliggjøre tillitsvalgte og ansatte og skape tillit mellom politisk og administrativ ledelse.

For å beholde kompetansen i organisasjonen er det nødvendig å jobbe systematisk med de menneskelige sidene ved endringen.

Fellesnemnda er den nye fylkeskommunens øverste politiske organ og det som angår den nye fylkeskommunen skal vedtas av denne. Fellesnemnda må få delegert tilstrekkelig fullmakter fra Fylkestingene til å håndtere de arbeidsrettslige avgjørelsene, og bør selv delegere myndighet videre til administrativt nivå (prosjektledelsen).

Eksempel fra KS på prosjektorganisering:

69

Prosjektlederen ansettes av Fellesnemda. Det bør vurderes å ansette enten den som skal bli den nye Fylkesrådmannen/administrasjonssjefen eller en person med prosjektkompetanse og toppledererfaring fra fylkeskommune/kommune. Prosjektleder bør komme på plass snarest mulig.

KS anbefaler at Fellesnemnda delegerer administrativt ansvar som omhandler arbeidsgiverpolitikk, arbeidsrett osv til prosjektledelsen. Det anbefales også å delegere myndighet for følgende:

  • Fastsette administrativ organisering av den nye Fylkeskommunen
  • Fastsette bemanningsplan
  • Treffe beslutninger om overtallighetsreglement
  • Foreta utvelgelse av overtallige og tilsette i ledige stillinger (unntatt administrasjonssjef)
  • Generell myndighet til å ivareta arbeidsgiverfunksjonen ved f.eks drøftinger etter lov og avtaler

Den interne faggruppa anbefaler at det opprettes et partssammensatt utvalg som behandler overordnede retningslinjer/reglement. Det anbefales også at en egen arbeidsgruppe har som mandat å arbeide med arbeidsmiljøutfordringer, deriblant risikovurdering av arbeidsmiljøet. Ekstra ressurser til tillitsvalgte i gjennomføringsfasen bør vurderes, jfr HA §3.3j.

Det gjøres oppmerksom på at deltakelse av tillitsvalgte i administrasjonsutvalg og arbeidsgrupper ikke fritar fylkeskommunen for formell drøftingsplikt.

Informasjon er et av suksesskriteriene og da er det viktig ikke bare med informasjon til tillitsvalgte, men til alle ansatte. Det bør settes opp en informasjonsplan der det informeres om status, uavhengig om det er nye ting å komme med. Det anbefales at informasjonsplanene lages i samarbeid med tillitsvalgte.

Den interne faggruppa anbefaler at noen ansatte fra Personal- og organisasjonsavdelingene frikjøpes helt eller delvis for å delta i Prosjektledelsen og arbeidsgrupper.

6.5.3 Avklaringer av arbeidsrettslig og arbeidsgiverpolitisk art

Arbeidsgiver har styringsrett innenfor bl.a. disse områdene:

  • Endring av arbeidssted
  • Endring av arbeidsoppgaver
  • Arbeidstid
  • Seniorpolitiske tiltak

Et aktuelt spørsmål vil bl.a. være harmonisering av lønn, ettersom de to fylkeskommunene har ulik lønnspolitikk og praksis for avlønning.

6.5.3.1 Ansvaret til NTFK og STFK
Informasjon og drøftinger i forbindelse med virksomhetsoverdragelsen skal skje i NTFK og STFK. Før vedtak om sammenslåing skal sammenslåingen drøftes med tillitsvalgte i begge fylkeskommunene.

Alle lokale særavtaler må gjennomgås og sies opp. Det må avklares om noen ansatte har individuelle rettigheter knyttet opp mot avtaler/arbeidsforhold.

Personalmapper må gjennomgås og opplysninger som ikke oppfyller kravene i opplysningsloven §§ 8 og/eller 9 må evt fjernes.

6.5.3.2 Ansvaret til Fellesnemnda
Forhold som angår ny fylkeskommune er Fellesnemndas ansvar.

Faggruppa anbefaler at det lages et omstillingsdokument som inneholder arbeidsgiverpolitisk strategi for sammenslåingen. Den bør bl.a. inneholde regelverk for virksomhetsoverdragelse, håndtering av overtallighet,
hvordan harmonisere ytelser, medbestem-melse, rekruttering, bemanningsplaner, kompetansebehov m.m. Det vil også være nødvendig å utvikle andre styringsdokumenter.

6.5.4 Virkemidler

Nedenfor omtales noen av de forhold som skal fastsettes i omstillingsdokumentet, men som det er viktig å være oppmerksom på tidlig i prosessen.

6.5.4.1 Organisasjonskart og bemanningsplaner:
Fellesnemnda bør fastsette den overordnede organisasjonen i den nye fylkeskommunen, mens den videre administrative organiseringen kan delegeres til prosjektledelsen, evt til ny administrativ leder.

Arbeidsgruppa anbefaler at det arbeides med organisasjonskulturen i ny fylkeskommune allerede i gjennomføringsfasen.

Pr 1.1.2015 har STFK 307 ansatte og NTFK 229 ansatte i sentraladministrasjonen. Til sammen vil det være over 500 ansatte som er direkte berørt og som skal vurderes i forhold til bemanningsplan i ny fylkeskommune.

6.5.4.2 Stillingsvern og overtallighet
I følge AL kan ingen sies opp med begrunnelse i en virksomhetsoverdragelse, men ansatte kan sies opp med begrunnelse i overtallighet. I saken om utredningsmandatet er det forutsatt at ingen skal sies opp som følge av sammenslåingen. Dette oppfattes som en garanti.

Sammenslåing av fylkeskommunene er imidlertid en stor omorganisering som trolig vil utløse visse former for overtallighet. Enkelte stillinger vil bli direkte berørt som f.eks. Fylkesrådmann/administrasjonssjef, andre ledere og en del administrative stillinger i sentraladministrasjonen. En slik overtallighet er rettslig å betrakte som saklig grunn for oppsigelse. Det forutsettes en ryddig og forutsigbar prosess og at utvelgelse av overtallige skjer etter saklige kriterier som er drøftet med tillitsvalgte. Garantien er derfor av politisk og ikke rettslig art og gir en smidig prosess og en større trygghet for ansatte.

Det bør imidlertid presiseres hva slags garanti som er gitt. En åpen garanti vil også gi garanti mot «endringsoppsigelse», dvs mot omstilling til nye arbeidsoppgaver. Dette vil f.eks være problematisk når ny lederkabal skal fastlegges etter sammenslåingen, jfr pkt 6.5.4.4 nedenfor.

Faggruppa anbefaler at det settes av midler til kompetanseutvikling slik at ansatte har muligheter til å kvalifisere seg til andre arbeidsoppgaver.

6.5.4.4 Lederstillingene
Flere ledere og ansatte i nøkkelstillinger vil bli overtallige som følge av at funksjonen som ligger til stillingen bare kan eller bør innehas av en person. Med utgangspunkt i nytt organisasjonskart og bemanningsplan må det avdekkes hvilke stillinger som blir berørt og en kartlegging blant de berørte for å avdekke om en eller flere ønsker å videreføre «sin» stilling. Hvis det er flere som konkurrerer om samme stilling eller om arbeidsgiver ønsker å lyse ut stillingen eksternt, må det vurderes om noen har «rettskrav» til stillingen.

Hvis ingen har rettskrav til stillingen, må det tas en beslutning på hvordan utvelgelse/rekruttering skal skje. Pga overtallighet blant ledere, vil kriteriene som er vedtatt brukt ved overtallighet og kompetansekravene i de nye stillingene komme til anvendelse på hvem som skal tilbys de ulike nye lederstillingene i den nye fylkeskommunen. Det er mulig å ha andre kriterier for ledere i en overtallighetssituasjon enn for andre stillinger.

6.5.5 Arbeidsmiljøutfordringer

Arbeidsmiljøutvalgets oppgaver er regulert i AL §7-2. Planer som kan få vesentlig betydning for arbeidsmiljøet skal behandles i arbeidsmiljøutvalgene i begge fylkeskommunene. Det foreliggende planarbeidet om sammenslåing av de to fylkeskommunene faller under disse bestemmelsene.

Verneombudene har en viktig rolle i en omorganiseringsprosess. De bør involveres gjennom etablerte fora som arbeidsmiljøutvalg og arbeidsgrupper. Det bør vurderes hva slags ressurser som trengs i gjennomføringsfasen og hva slags organisering og ressurser som trengs for hovedverneombudene i ny fylkeskommune.

6.5.6 Tillitsvalgtordningen

HA regulerer ressurser til tillitsvalgte og hva som er informasjons- og drøftingspliktig. Informasjon og drøfting skal skje så tidlig som mulig og tillitsvalgte skal gis mulighet for reell påvirkning før beslutning fattes.

Så tidlig som mulig må tillitsvalgtordningen og hvordan ansattes medbestemmelse ivaretas drøftes mellom partene, jfr. HA del B §3-3. I gjennomføringsfasen bør det etableres samhandlingsarenaer mellom prosjektledelse og tillitsvalgte. Det bør vurderes om tillitsvalgte ytterligere bør frikjøpes under gjennomføringsfasen.

6.6 Styring og styringssystemer

6.6.1 Overordnet styring

En sentral begrunnelse for et folkestyrt regionalt nivå, er at det kan samordne statens såkalte «silo»-politikk til helhetlige løsninger som er tilpasset regionens situasjon og egne behov. Derfor argumenterer fylkeskommunene også for at flest mulig oppgaver som betyr noe for regionens utvikling, blir lagt til dem. Noe av ideen bak initiativet om å slå sammen Nord- og Sør-Trøndelag, er å bli stor nok til å kunne få flere og større oppgaver innordnet regional, trøndersk helhetstenking.

Når dette framheves så sterkt, bør den nye fylkeskommunen legge ekstra vekt på at organisering og styring innrettes for å oppfylle slik helhetsstyring. Dette gjelder både politisk og administrativt nivå. Organisering og styringsmetoder må sikre nettopp den sammenhengen mellom fylkeskommunens samfunnsutviklerrolle og tjenesteytende virksomhet som annonseres som den regionale styringens fortrinn. Hvis den nye fylkeskommunen skulle få ansvar for flere tunge tjenester, slik man ønsker, blir dette desto viktigere.

Det er selvfølgelig ikke så enkelt som at formelt ansvar for oppgaver også gir full styring over dem. Handlingsrommet vil alltid være begrenset av lover, regler, økonomiske rammer osv, som dessuten ikke sjelden står i motsetning til hverandre. Mens Kommuneloven og Plan- og bygningsloven maner til helhetstenking, setter sektorlovgivningen en rekke grenser for den. Ofte kan det være problematisk å se alle aspekter ved dette og skape helhet.

På overordnet nivå er det først og fremst bestemmelsene i de to nevnte lovene, KL og PBL, som gir konkret anvisning for hvordan kommuner og fylkeskommuner skal samordne og styre sin virksomhet. Her stilles det krav om planlegging og styring av økonomi, tjenesteyting og visse samfunnsmessige forhold (det siste er særlig viktig for fylkeskommunen, gitt dens uttalte samfunnsutviklerrolle). Til sammen danner økonomibestemmelsene i KL og planbestemmelsene i PBL grunnmuren i det kommunale styringssystemet.

Ambisjonen i lovverket er at alle de nevnte forholdene skal ses i sammenheng av de øverste planansvarlige. I virkeligheten handteres imidlertid de nevnte forholdene ofte i separate prosesser og til dels ulike organer. Noe av dette skyldes at det er mange interessenter og aktører involvert, og at mange av disse er sektorisert og faglig spesialisert, og ofte representerer en ukoordinert stat. Men noe skyldes også det (fylkes-)kommunale systemets egen tendens til sektorisering. Sterke sektorføringer i særlover, løpende veiledning fra statlige sektormyndigheter mv bidrar til dette, og vil på visse områder faktisk kunne gjøre fylkeskommunens ansatte betydelig integrert og involvert i et nasjonalt sektorbyråkrati.

Gitt den egne argumentasjonen om fylkeskommunens evne til å skape helhet av fragmentert statlig politikk, bør den nye fylkeskommunen ha som ett av sine hovedmål å bedre evnen til helhetlig planlegging og styring i egen virksomhet. Dette må inkludere alle de fire kommunale rollene:

  • Demokratirollen
  • Utviklingsrollen
  • Forvaltningsrollen
  • Den tjenesteytende rollen

I tillegg til den sektorproblematikken som er nevnt foran, må den nye fylkeskommunen også integrere ulike samfunnsperspektiv og interesseforskjeller i henholdsvis storbyområdet omkring Trondheim og de øvrige, spredtbygde delene av Trøndelag.

Helhetsperspektivet må derfor få økt oppmerksomhet når både den politiske og den administrative organiseringen og lokaliseringen fastlegges. På politisk nivå kan dette dreie seg om komité-/utvalgsinndelingen. På administrativt nivå kan det dreie seg om planfunksjonen.

6.6.2 Intern styring

Den interne styringen skal sikre at saksutredningen for folkevalgte organ er tilfredsstillende og at vedtak blir iverksatt som forutsatt og innenfor gitte økonomiske rammer. Dessuten at forvaltningsmessige krav overholdes, arbeidsgiveransvar følges opp osv.

Mye av dette ivaretas i dag av såkalte ”systemløsninger”, hvor bestemte element i oppgaveløsningen (”produksjonssystemet”) rutinemessig dokumenteres og rapporteres til ledelsen eller ekstern myndighet, og hvor periodiske såkalte «revisjoner» viser om virksomheten faktisk arbeider i henhold til systemkravene. Mange fylkeskommuner har oppgradert sitt arbeid med slike systematiske former for internkontroll de senere årene.

De to fylkeskommunene benytter i dag en rekke databaserte administrative styringssystemer for dette formålet, hvorav noen er felles. Samordning og videreutvikling av dem vil være en viktig del av sammenslåingsprosessen, men byr neppe på tekniske problemer.