7. Økonomiske forhold

7.1 Departementets syn på økonomiske konsekvenser av fylkessammenslåing

De negative økonomiske virkningene av en sammenslåing ble tidlig klarlagt i utredningsarbeidet. Styringsgruppen i Trøndelagsutredningen har gjort sentrale myndigheter oppmerksom på disse virkningene på ulike måter. Temaet ble sist tatt opp i møte med KMD og statsråd Sanner den 23. september 2015. Statsråden gav i møtet en muntlig forsikring om at fylkeskommunene ikke skal tape økonomisk på en sammenslåing. Styringsgruppen har sendt brev til KMD den 5. oktober 2015 hvor en ber om en skriftlig bekreftelse på det som ble meddelt i møtet. Det foreligger foreløpig ikke svar fra departementet.

I fortsettelsen av dette kapitlet blir det gjort rede for de økonomiske beregningene, og det legges til grunn at de påviste inntektstapene ikke får virkning.

7.2 Økonomiske virkninger som følge av en sammenslåing

7.2.1 Frie inntekter i Trøndelag

Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag fylkeskommuner har budsjettert med til sammen 5 521 millioner kroner i frie inntekter i 2015 (sum skatt, inntektsutjevning og rammetilskudd). Det budsjetterte nivået synker utover i perioden til 5 483 millioner kroner i 2016, til 5 444 millioner kroner i 2018, dvs. med 77 millioner kroner fra 2015 til 2018.

Virkninger av nytt inntektssystem og tapskompensasjon
Som følge av innføring av nytt inntektssystem for fylkeskommunene fom januar 2015, får STFK en gevinst på 46 millioner kroner som fases inn i årene 2015-18. NTFK taper ca
kr 121 mill i det nye inntektssystemet for perioden 2015-18.

De fylkeskommunene som taper på innføringen av det nye inntektssystemet får en tapskompensasjon. Nord-Trøndelag mottar 23,9 millioner kroner i tapskompensasjon, og får en netto inntektsreduksjon i perioden på ca 97,1 mill kr.
Tapskompensasjonen skal holdes uendret framover.

Revidert nasjonalbudsjett 2015 og kommuneproposisjonen for 2016
De viste prognosene bygger på regjeringens økonomiske opplegg for 2015 slik det går fram av revidert nasjonalbudsjett, og kommuneproposisjonen for 2016.

7.2.2 Prognose for frie inntekter for 2015 – 2018

77

Beregningene så langt kan sammenfattes i denne figuren som viser prognose for utviklingen i de frie inntektene for et samlet Trøndelag for årene 2015-2018 (merk at det er et lite avvik mellom denne prognosen og vedtatt budsjett):

Tabellen viser en liten økning i de frie inntektene på om lag 29 millioner kroner fra budsjettert nivå i 2015 til 2018. Imidlertid er nivået høyere i 2016, og trappes ned mot 2018. Det er forutsatt at man ikke får tap i inntektssystemet som følge av sammenslåing, jfr. det som er sagt foran om signaler fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Antall personer i alderen 16-18 år går ned i denne perioden med over 100023. Det påvirker inntektene vi får i systemet og selvsagt utgiftssiden, men det er ikke lineære forhold her mellom inntekter og utgifter.

Prognosen legger statens økonomiske opplegg til grunn så langt det er kjent etter at revidert nasjonalbudsjett for 2015 og kommuneproposisjonen for 2016 er behandlet i Stortinget.

Det er ikke lagt inn noen økning i frie inntekter videre framover, dvs. i 2017, 2018 osv. Staten har som kjent, i mange år lagt inn noe vekst i sine kommuneopplegg. Eventuell vekst vil fylkestinget i Sør-Trøndelag og fylkestinget i Nord-Trøndelag normalt benytte til sin egen tjenesteproduksjon, i årene før fylkene slås sammen. På samme måte vil henholdsvis gevinst og tap på nytt inntektssystem håndteres fram mot en sammenslåing.

En sammenstilling av de frie inntektene for de to fylkene, viser dermed en tenkt situasjon, med basis pr. juni 2015, og viser ikke hvordan den faktiske utviklingen vil komme til å bli i de to fylkene hver for seg, i årene før en eventuell sammenslåing (f.eks. i 2020).

7.3 Konsesjonskraftinntekter

Begge fylkeskommunene har konsesjons-kraftinntekter. Den delen av tildelt konsesjonskraft som ikke brukes til alminnelig forsyning i de aktuelle kommunene, tilfaller fylkeskommunene. Fylkeskommunene selger kraften. Dette er en ordning som er uavhengig av eierskap til kraftverk. Beløpene i hver av fylkeskommunene er i størrelsesorden 3-8 millioner kroner i 2015.

En fylkessammenslåing får ikke konsekvenser for konsesjonskraftinntektene. Imidlertid kan sammenslåing av kommuner få betydning, etter som man innenfor en større kommune kan bruke opp hele konsesjonskraftmengden i kommunen.

Dette betyr at endringer i kommunestruktur kan gi oss inntektsbortfall på fylkeskommunenivået, men det er uavhengig av fylkessammenslåingen.

7.4 Inntekter fra Nord-Trøndelag elektrisitetsverk (NTE)

Pr. i dag har NTFK 150 millioner kroner årlig i renteinntekter fra NTE. Fylkeskommunen budsjetterer i tillegg 20 millioner kroner i utbytte hvert år fra NTE.

NTFK har for tiden også provisjon for lånegarantier på om lag 9 millioner kroner. Garantiene, og dermed også garantiprovisjonen, utgår fra 2017.

Store deler av disse inntektene brukes i dag til ordinære driftsutgifter i Nord-Trøndelag. En mindre andel brukes til utviklingsformål gjennom regionalt utviklingsprogram. Utbyttet på 20 millioner kroner går inn i et vegfond. Derfra dekker pengene (delvis) renter og avdrag på lån til veginvesteringer. Vegfondet blir brukt opp i 2019.

7.4.1 Renteinntekter fra NTE

Nord-Trøndelag fylkeskommune tar årlig ut 150 millioner kroner i renteinntekter fra Nord-Trøndelag elektrisitetsverk (NTE), basert på et ansvarlig lån på 2 milliarder kroner. Renteavtalen utløper i desember 2019, mens selve låneavtalen løper til år 2075.

Renteavtalen bygger på nivået for 10 års statsobligasjoner da avtalen ble inngått (2009), med et tillegg på om lag 3 % – beregnet «risikotillegg» på ansvarlig lån. Ved en reforhandling av avtalen i 2019 kan en neppe vente en høyere rente enn 4,5-5,5 %, gitt samme risikovurdering. Dermed vil NTFK få en inntektsnedgang på 40-60 millioner kroner pr. år. Denne reduksjonen i rente, og dermed avkastning for fylkeskommunen vil med stor sannsynlighet komme uansett, uavhengig av status på lånet etter en fylkessammenslåing.

7.4.2 Framtidig eierskap overfor NTE

Fylkestinget i Nord-Trøndelag har i sak den 1.10.2014 bedt fylkesrådet om å utrede ulike eierskapsmodeller til NTE Holding AS (sak 44/14). NTFK har lagt opp til en behandling av denne saken i fylkestinget i mars 2016, altså i forkant av sak til fylkestinget om en eventuell samling av Trøndelagsfylkene (jfr. 18/14, Trøndelag som strategisk enhet).

Det går fram av fylkesrådets vurdering i FT-sak 44/14 at formålet om å bevare nordtrøndersk eierskap/styring i NTE ligger fast. Videre går dette fram av fylkesrådets vurdering:

«I saken refereres det til fem alternative modeller omtalt i sak 18/14. Fylkesrådet vurderer alternativ 1 og 2 som lite sannsynlige, men mener allikevel det er viktig å ha en bred tilnærming til utredningen.»

De fem alternativene det refereres til i saksframstillingen er:

  1. Videreføre det fylkeskommunale eierskapet og ta med verdiene inn i den nye politiske enheten
  2. Selge aksjene i selskapet
  3. Overdra selskapet til kommunene i Nord-Trøndelag
  4. Etablere en egen stiftelse som skal bruke avkastningen i Nord-Trøndelag
  5. Deleierskap der selskapet deles mellom kommunene i Nord-Trøndelag og regionen.

Noe forenklet kan det antas følgende om disse alternativene: Ved alternativ 1 følger både eierskap og inntekter med til den sammenslåtte fylkeskommunen. I alternativene 2, 3 og kanskje også i 4, vil løpende inntekter fra eierskapet ikke tilfalle den sammenslåtte fylkeskommunen, jf. dog avsnittet nedenfor. Alternativ 2 vil trolig gi en engangsinntekt. Alternativ 5 gir løpende inntekter, på et lavere nivå enn med fullt eierskap. Nivået vil være avhengig av størrelsen på eierskapet m.v..

7.4.3 Fylkestingets sak 43/15, Eiermelding 2015, NTE

Fylkestinget har den 11.06.2015 behandlet eiermeldingen for 2015 for NTE, og har gjort slikt vedtak i sak 43/15, punkt 3. og 4 (utdrag av vedtaket):

« 3. Fylkestinget vil legge til rette for fortsatt utvikling/vekst for NTE:

  • Med fortsatt nordtrøndersk eierskap, styring og kontroll, åpnes det for at selskapet gis anledning til å delta i strukturering av bransjen og om nødvendig å hente inn kapital fra deleiere, i datterselskap. I NTE energi AS skal det fortsatt være 100 % fylkeskommunalt eierskap.
  • Fortsatt krav om god avkastning på kapitalen i NTE, med fokus på resultatforbedring og kostnadseffektivisering. Årlige lønnsomhetsmål utvikles i dialog med selskapets ledelse.
  • Gjeldende utbyttemodell videreføres, men eier vil vurdere å tilbakeføre noe kapital til selskapet.

4. Dersom fylkeskommunen opphører som egen enhet overføres hovedeierskapet av NTE til kommunene i Nord-Trøndelag.»

7.4.4 Om NTFK’s utlån til NTE

NTFKS lån til NTE har en løpetid til 2075, og en fastrenteavtale som løper ut 2019. Man kan tenke seg flere scenarier for dette lånet: Selskapet kan innfri det, eieren NTFK kan omdanne det til aksjekapital i selskapet eller lånet kan løpe som i dag. Fortsetter lånet, vil renteinntekten uansett reduseres til et nivå rundt 100 millioner kroner pr. år. Dette som følge av dagens lave rentenivå som en må forvente blir lagt til grunn ved reforhandling av renteavtalen.

Hvis lånet fortsetter som i dag, kan en velge å se dette uavhengig av eierskapet. Det kan for eksempel bety at man beholder utlånet i en sammenslått fylkeskommune, selv om NTFK overfører selve NTE-eierskapet til kommunene. En slik løsning gir mindre nedgang i inntektene, ved at renteinntektene forblir på fylkeskommunenivået. Det er selvsagt mulig med delvis innfrielse av lånet, overgangsperiode m.m.

7.5 Driftsbudsjett

7.5.1 Fellesinntekter i Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag

Fellesinntekter til fordeling til drift, benyttes her som begrep for de samlede inntekter, fratrukket noen fellesutgifter (bl.a. renter og avdrag), som fylkestinget vedtar i form av budsjettskjema 1A (forskriftsbestemt). Budsjettallene for beløp til fordeling drift i fremstillingene under vil derfor være gjennomgående lavere enn de som er benyttet i kap 7.2

I dette avsnittet omtaler vi et mulig nivå på fylkestingets fellesinntekter til fordeling til drift, for et samlet Trøndelag i to alternativ:

  1. Basert på en prognose for de frie inntektene som beskrevet i avsnitt 7.3.2
  2. Basert på prognose beskrevet i avsnitt 7.3.2, samt med fradrag av inntekter fra NTE som beskrevet foran

Utviklingen i de to alternativene er framstilt i grafen nedenfor. NTE-inntektene er her tatt ned allerede i kommende periode, som en illustrasjon på hva vi kan vente oss. Bortfall eller gradvis utfasing av NTE-inntektene er i virkeligheten ikke aktuelt før en fylkessammenslåing realiseres.

Inntektene fra NTE som Nord-Trøndelag fylkeskommune budsjetterer med i sin økonomiplan, er omtalt foran. Budsjetterte inntekter i 2015 fra NTE er på til sammen 179,4 millioner kroner. Fylkestinget i Nord-Trøndelag vil ta stilling til hva som skal skje med disse midlene dersom trøndelagsfylkene slår seg sammen.

Utfasing av midlene fra NTE
Et alternativ kan være at midlene fra NTE fases over til kommunene i Nord-Trøndelag, over en periode på 5 år. Det disponible beløpet til drift i Trøndelag kan da reduseres med 1/5-del av 179,4 millioner, dvs. med 35,9 millioner kroner pr. år i 5 år. Med en utfasing over årene 2016 – 2020, som illustrasjon, kan det disponible beløpet til drift utvikle seg slik mot 2019:

80

81_1

De to alternativene viser slik reduksjon i fylkestingets fellesinntekter, alle år i forhold til 2015:

81_2
I dette alternativet vil ytterligere 35,9 millioner kroner måtte fases ut i år 2020.

7.5.2 Tjenestenes/ sektorenes driftsrammer

I dette avsnittet omtaler vi et mulig driftsnivå for et samlet Trøndelag i tre alternativ. De tre alternativene innarbeider reduksjonene i beløpene Til fordeling drift som er beskrevet i avsnitt 6.1.

Budsjetterte driftsrammer for Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag
Fremstillingen i dette avsnittet er basert på vedtatte budsjetter og økonomiplaner, og vil derfor avvike noe fra prognosetall benyttet i avsnittet foran.

En sammenstilling av de to fylkeskommunenes vedtatte driftsbudsjetter/økonomiplaner er vist i tabellen under. Sammenstillingen viser at trøndelagsfylkene har 5,32 mrd. kroner til tjenestenes/sektorenes tjenesteproduksjon i 2015, og at dette nivået vil utvikle seg slik framover (tjenesteinndelingen i Sør-Trøndelag er lagt til grunn i tabellen):

Budsjettskjema 1B – Driftsbudsjettet
81_3

Tabellen viser det samlede budsjetterte nivået for sektorene for årene 2015-18.

Det budsjetterte nivået i 2015 blir redusert med til sammen 165 millioner kroner fram til 2018, slik det går fram av denne tabellen:

Utvikling i driftsnivå i ST og NT i forhold til året før
82

Den største reduksjonen er budsjettert på kollektivtransport og opplæring.

Prognose for driftsrammer for Trøndelag
Dersom prognosen for fellesinntektene alternativ 1) i avsnitt 7.5.1 legges til grunn, vil de budsjetterte driftsrammer for sektorene kunne opprettholdes, eventuelt økes litt.

Prognose for driftsrammer for Trøndelag uten inntekter fra NTE
Dersom prognosen for fellesinntektene uten inntektene fra NTE legges til grunn, vil driftsrammene for tjenesteområdene/sektorene måtte reduseres tilsvarende. En reduksjon på om lag 208 millioner kroner fram til 2019 (og 244 millioner i 2020) i forhold til budsjettert driftsnivå for 2015, vil kreve effektivisering i store deler av tjenesteproduksjonen

7.6 Investeringer

7.6.1 Vedtatte investeringsbudsjett

Investeringsbudsjettet for 2015-18 ble vedtatt av fylkestinget i Sør- Trøndelag i sak 87/2014, som vist i vedlegg 4. Fylkestinget i Nord-Trøndelag vedtok investeringsbudsjettet for 2015-18 i sak 65/14, som vist i vedlegg 5.

En sammenstilling av de to fylkeskommunenes vedtatte investeringsbudsjetter i budsjettskjema 2A og 2B, framstår slik:

Budsjettskjema 2A – Investeringsbudsjett
83

Budsjettskjema 2B – Investeringsbudsjett
84_1

Egenkapitaltilskudd til KLP er inkludert i budsjettskjema 2A i NTFK og budsjettskjema 2B i STFK, uten at dette har noen praktisk betydning.

 

7.6.2 Investeringer i videregående skoler

Av FT-sak 45/15, strategiplan for 2016-19, utfordringsdokument for STFK går dette fram om skoleinvesteringsprosjekter i Sør-Trøndelag:

84_2
*Kolonne 1 angir samlet kostnadsramme.

I tillegg til de oppgitte kostnadsrammene er det bevilget penger til enkelte prosjekter fra tidligere bevilgninger til Bedre skolebygg/pedagogisk oppgradering, Teknisk oppgradering skolebygg og felles usikkerhetsreserve.

STFK har brukt 2,3 mrd kroner til nye skoler i årene 2010-2014.

NTFK har brukt 1,344 mrd kroner til en oppgradering av skolebygningene «En skole for framtida», som nå er avsluttet. De største investeringene som er planlagt i økonomiplanen 2015-18 for NTFK er verkstedbygg ved Ole Vig vgs og Olav Duun vgs, samt utbygging ved Mære landbruksskole.

7.6.3 Investeringer i veger

Av FT-sak 45/15, strategiplan for 2016-19, utfordringsdokument for STFK går dette fram:

«Sør-Trøndelag fylkeskommune har via sin rolle som offensiv vei utbygger skapt investeringsforpliktelser ut over strategiplanperioden. Fylkeskommunen har tatt på seg en realisering av Laksevegen trinn 2, Fosenvegene pakke 3, Miljøpakken og Fv 704 Sandmoen-Tulluan. Dette betyr at investeringsforpliktelsene, forutsatt at nåværende rammenivå for investering videreføres, vil medføre en underdekning på ca 200 mill. kr i den neste 4-års periode.

Laksevegen, Fosenvegene, Miljøpakken og Sandmoen-Tulluan er viktige prioriteringer på fylkesveinettet. Det er likevel slik at det er store investeringsbehov i andre deler av fylket, og således et stort gap mellom tilgjengelige midler og ønskede investeringsprosjekter.

Det er en utfordring å få nødvendige investeringer på fylkesveinettet i Trondheim prioritert i Miljøpakken. De prosjektene som STFK i HP 2015-18 forutsatte skulle tas gjennom Miljøpakken (Brå bru og Tillerbruvegen) er fortsatt ikke prioritert i Miljøpakkens handlingsprogram. Tiltakene var også fra Statens vegvesens side prioritert høyt, og det er fortsatt et stort behov for å gjøre investeringer på de nevnte prosjekter.

I forhold til Fylkeskommunens målsetning om at en del av veksten i persontransport i byene skal tas av gåing og sykling, er det en utfordring at de økonomiske rammer ikke gir tilstrekkelig mulighet til å investere i gang- og sykkelvei i distriktet. Innenfor trondheimsområdet forutsettes investering i regi av Miljøpakken.»

I perioden 2015-2018 er det budsjettert med 2,7 mrd kroner i fylkesveger i Sør-Trøndelag, hvorav 1,4 mrd finansieres av bompengeinntekter.

Av FT-sak 39/15, Økonomistrategi 2016-19 for NTFK, går det fram at utgangspunktet for investeringer i 2016-19 er investeringene i økonomiplanen 2015-18. Fylkestinget har i sak 19/15, Bompengesøknad Fv. 17-prosjektet – første trinn fv.17/ fv.720 Dyrstad-Sprova – Malm, vedtatt utbygging av fylkesveg 17. Fylkesrådet vil til høsten, foreslå bevilgninger til fv. 17 i perioden 2016-19, innenfor en ramme for trinn 1, på 1 572 millioner 2015-kroner (inkl. renter som påløper fra byggestart).

Veginvesteringer til øvrige formål er i FT-sak 39/15 oppført med 258 millioner kroner til sammen for perioden 2016-2019.

Forfall på vegene
Av FT-sak 45/15, strategiplan for 2016-19, utfordringsdokument for STFK går dette fram om forfallet på vegene:

«Forfallsutviklingen viser at forfallet siden 2011 har økt med over 20 % (pr februar 2015) og nå er på ca 990 mill. 2011-kr (1,1 mrd. 2015-kr). Bare innenfor det siste år har forfallsnivået økt med 10 %. Innenfor området «veidekke» er utviklingen svært dårlig.
I 2010 vedtok fylkeskommunen (FT-sak 96/2010) et mål om 30 % reduksjon av forfallet innen 2019. Fylkesrådmannen anser det ikke som realistisk å nå målet om 30 % reduksjon i forfallet innen 2019.
I tillegg til beregnet forfall ligger det også et stort oppgraderingsbehov på eksisterende fylkesveinett, slik at de enkelte vegelementer kan oppfylle dagens standardkrav. I SVV’s rapport (nr. 183) ble det estimert et samlet forfalls- og oppgraderingsbehov på om lag 2,4 mrd. 2013-kr på fylkesveinettet i Sør- Trøndelag. Dette inkluderer kostnader til tiltak for å oppfylle tunnelsikkerhetsforskriften på om lag 450 mill. kr.»

Av NTFK’s vedtatte økonomiplan for 2015-18 framgår dette:

«Utvikling av etterslepet på vedlikeholdetfra 2013-2020
I 2013 var forfallet på våre fylkesveger beregnet til om lag 1,5 mrd. kroner.
I økonomistrategi 2015-18 ble det informert om at Statens vegvesen har beregnet at forfallet kan stige til 1,8 mrd. kroner fram mot år 2020 hvis nivået på bevilgninger blir som i økonomiplanen 2014-17. Hvis forfallet ikke skal øke ytterligere, bør årlige bevilgninger ligge mellom 380 – 400 millioner kroner pr. år.

Til økonomiplanen 2015-18 opplyser Statens vegvesen at det gjennom asfaltprogrammet har blitt lagt mange kilometer med faste dekker på det lavtrafikkerte vegnettet, og at det i årene framover vil bli et økende behov for vedlikehold og reasfaltering av disse vegene. SVV opplyser at vegene ble utbygd med en tynn overbygning i asfaltprogrammets tidlige fase, og at det relativt raskt blir behov for vedlikeholdstiltak.»

Av FT-sak 39/15, Økonomistrategi 2016-19 for NTFK, går bl.a dette fram:

«Vi må vurdere målsettingen om asfaltdekke på alle fylkesveiene. Aktivitetsnivået må tilpasses de økonomiske rammene. Med gitte økonomiske rammer vil vedlikeholdsetterslepet på vegdekke og vegfundament øke med om lag 40 millioner årlig.»

7.6.4 Langsiktig gjeld

Ved utgangen av 2014 hadde STFK 4303 millioner kroner i langsiktig gjeld, pluss 185 millioner i lån til forskottering av bompenger. Ved utgangen av 2014 hadde NTFK 2169 millioner kroner i langsiktig gjeld.

Den langsiktige gjelden for de to fylkeskommunene vil utvikle seg slik til 31.12. 2018 med de vedtatte investeringsbudsjettene for årene 2015-18, jf. omtale i avsnitt 7.1:

86

87

Grafen og tabellen tar ikke høyde for nye låneopptak som fylkestinget i Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag vil gjøre vedtak om i løpet av 2016, 2017 osv.

Regnskapet for 2014 viser at STFK betalte 32,7 mill. kroner mer i avdrag på lånegjeld enn minimumskravet i kommuneloven. 2014 var et unntaksår, da STFK i gjennomsnitt har betalt 60 – 70 millioner kroner mer enn minimumsavdraget. STFK har planlagt å nå dette nivået i årene som kommer. Det tilsvarende beløpet i NTFK var på 42,8 millioner kroner.

Handlingsregel for lånegjeld i Nord-Trøndelag
De siste årene har NTFK satt opp sitt investeringsbudsjett innenfor en handlingsregel for lånegjeld. Handlingsregelen går ut på låneopptakene ikke må overskride avdragsbetalinger for økonomiplanperioden. I beregningene tar vi hensyn til prisjusteringen, dvs. at lånegjelden reelt sett synker i løpet av planperioden.

Pensjonsforpliktelser
Langsiktig gjeld omfatter også pensjonsforpliktelser i KLP og Statens pensjonskasse. Regnskapene for 2014 viser at STFK sine forpliktelser er på 3421 millioner, mens NTFK’s forpliktelser er på 2070 millioner kroner.

Premieavvik pensjon
Både STFK og NTFK har siden ny forskrift ble innført i 2002, opparbeidet et premieavvik på pensjon. Dette er altså utgifter som fylkeskommunene har betalt, men som ennå ikke er regnskapsført.

I STFK er premieavviket på 302 millioner ved utgangen av 2014, og i NTFK på 163 millioner kroner (inkl. arbeidsgiveravgift).