6.3 Administrasjonssenter

6.3.1 Innledende om problemstillingen

Hver av de to Trøndelagsfylkene har sin ”fylkeshovedstad”, dvs byer hvor de to sentrale offentlige forvaltningsorganene på fylkesnivå – fylkeskommune og fylkesmann – er lokalisert. Nord-Trøndelag har Steinkjer, og Sør-Trøndelag har Trondheim. Hver for seg fungerer begge byene godt som administrasjonssenter, og vil rent forvaltningsmessig kunne gjøre det også for et sammenslått fylke, selv om omfanget av det nye fylket ville representere visse tilleggsutfordringer for begge (verken Fylkeshuset i Trondheim eller Fylkets Hus i Steinkjer vil ha plass til den samlede bemanningen i en ny fylkeskommune). Avvikling av ett av de to administrasjonssentrene til fordel for det andre vil imidlertid også ha noen andre og mer problematiske konsekvenser.

Noen av disse konsekvensene er knyttet til at disse forvaltningsorganene representerer betydelig sysselsetting i de to byene, derunder mange sysselsatte med høy utdanning og kompetanse. I et samfunnsmessig utviklingsperspektiv er dette viktige momenter. Antallet bidrar til befolkningsgrunnlaget for vertskommunen, mens høyt kompetansenivå og –mangfold antas å gi potensiale for utvikling av vekstnæringer. Betydningen av dette er relativt sett større for Steinkjer enn for Trondheim.

Disse offentlige forvaltningsorganene gir også opphav til en betydelig kontakt- og møteaktivitet, med en mange – derunder næringsmessige – ringvirkninger. Avhengig av deres relative sysselsettingsandel vil disse offentlige arbeidsplassene kunne ha stor velferdsmessig betydning for både for vertskommunen og dens omland. Dette forsterkes av at en rekke andre virksomheter – offentlige så vel som private og ideelle/frivillige – med fylkesvis organisering, gjerne er lokalisert i fylkets administrasjonssentrum, ofte på grunn av nærheten til nettopp de selvsamme regionale forvaltningsorganene.

Spørsmålet om hvor administrasjonssenteret i et nytt Trøndelagsfylke skal ligge, berører trolig langt flere enn fylkeskommunen og fylkesmannen. Riktig nok har staten de senere årene gjennomført en omfattende strukturrasjonalisering av sin regionale virksomhet, og stort sett forlatt fylket som organiserende enhet. Men noe gjenstår, og det er dessuten et betydelig antall private og ideelle/frivillige virksomheter som er lokalisert i de såkalte fylkeshovedstedene.

Nå viser imidlertid redegjørelsen så langt i denne utredningen, og særlig de foregående punktene i dette kapitlet, at det antakelig ikke er tjenlig å samle all virksomhet i en ny fylkeskommune på bare ett sted. Utfordringsbildet for den nye fylkeskommunen er såpass geografisk vidstrakt og komplekst at lokaliseringsspørsmålet neppe bør bli et valg mellom enten Steinkjer eller Trondheim.

Mens et ønske om at den nye organisasjonen skal bidra til å balansere sysselsettings- og kompetansesituasjonen i et samlet Trøndelag peker klart mot Steinkjer som nytt administrasjonssentrum, tilsier forpliktelsen til oppfølging av det befolknings- og næringstunge Trondheimsområdet tilsvarende sterk og aktiv tilstedeværelse i Trondheim. Slike sprikende vurderinger melder seg også for andre av de funksjonskrav og hensyn som er listet opp tidligere.

Som grunnlag for fylkestingenes beslutningsprosess er drøftingen nedenfor relatert til tre hovedalternativ for lokalisering:

  1.  Samle hele den fylkeskommunale administrasjonen i Steinkjer.
  2.  Samle hele den fylkeskommunale administrasjonen i Trondheim.
  3.  Tilstedeværelse både i Steinkjer og Trondheim, med formell postadresse og de helt sentrale funksjonene lagt til en av de to byene. For den øvrige virksomheten gjøres det en funksjonsdeling av oppgaveløsingen, med lokaliseringsfordel for Steinkjer.

I utredningsmandatet er det pekt på at en fylkessammenslåing også vil berøre fylkesmannsembetene, og at lokaliseringen av et nytt fylkesmannsembete må ses i sammenheng med de vurderingene som gjøres for fylkeskommunens lokalisering.

Vurderingene for de to forvaltningsorganene vil langt på vei være sammenfallende, med alternative løsninger som i 1 – 3 foran også for fylkesmannen. Men inkluderer man fylkesmannen, vil det også være et fjerde alternativ, nemlig å plassere fylkesmannen i den ene, og fylkeskommunen i den andre byen. Eksempel på en slik løsning finner vi i Västra Götalands fylke (län)21 i Sverige, som ble opprettet i 1998 ved sammenslåing av tre tidligere fylker. Her holder fylkesmannen (landshövdingen) til i Göteborg, mens fylkeskommunen (landstinget) holder til Vänersborg. Benytter man en slik løsningsmodell for Trøndelag, blir det spørsmål om det er mest tjenlig å lokalisere fylkeskommunen eller fylkesmannen i henholdsvis Steinkjer eller Trondheim. Dette kan i så fall bare skje i dialog med KMD, og det er foreløpig helt uvisst om dette er noen reell mulighet.

Også det fjerde alternativet kan inkludere funksjonsdeling iht alternativ 3. Her kan det igjen vises til Västra Götaland, hvor fylkeskommunen altså har hovedsete i Vänersborg, men også en betydelig admini-strasjon i Göteborg. Fylkesmannen har tilsvarende en del ansatte i Vänersborg.

Erfaringsinnhenting fra Miljødirektoratet, som har likestilte kontorer i Trondheim og Oslo (og med alle funksjoner representert begge steder, noe som framholdes som et poeng), viser at tilstedeværelse på to steder, som letter kontakten for ulike interessentgrupper, faktisk kan være formålstjenlig. Den interne delingen av funksjoner som dette medfører, avhjelpes av moderne kommunikasjonsteknologi og gjennomtenkte organisatoriske tiltak, og hevdes å være uproblematisk.

6.3.2 Ivaretakelse av Steinkjers rolle.

I følge utredningsmandatet skal Steinkjers rolle som framtidig lokasjon for offentlige arbeidsplasser ivaretas. Fylkeskommunen har imidlertid direkte innflytelse bare på lokalisering av den nye fylkeskommunens arbeidsplasser. Andre offentlige – primært statlige – arbeidsplasser kan det som nevnt bare forhandles om, og slik er det stort sett også med arbeidsplasser i private og ideelle/frivillige virksomheter. Trøndelag Forskning og Utvikling (TFoU) har på oppdrag av Trøndelagsutredningen utarbeidet en oversikt22 for følgende områder, med særlig vekt på Steinkjers situasjon:

  1. Kartlegging av antall sysselsatte og deres kompetanse i offentlige, private og ideelle/frivillige virksomheter med fylkesorganisering, som altså kan bli berørt når to fylker slås sammen til ett. Dessuten vurdering av direkte og indirekte sysselsettingsvirkninger i Steinkjer hvis administrasjonen i slike virksomheter samlet i et felles kontor for Trøndelag og dette blir lagt til Trondheim.
  2. Kartlegging av pågående og påtenkte strukturendringer i regional stat som kan ha konsekvenser for Steinkjer, med tilhørende antall sysselsatte og deres kompetanse.

Denne kartleggingen er viktig for at fylkestingene skal ha et faktagrunnlag som viser hva det dreier seg om når de skal vurdere hvordan ” … Steinkjers rolle som framtidig lokasjon for offentlige arbeidsplasser skal ivaretas”. Samtidig handler ikke dette bare om å ivareta Steinkjer. Det knytter sterkt an til utredningsmandatets presisering av ønsket om ”balansert utvikling” i det nye Trøndelagsfylket. Ettersom sysselsetting og kompetansearbeidsplasser står sentralt i dette, og fylkeskommunens egne ansatte er det eneste virkemidlet fylkeskommunen har direkte styring av, får det videre betydning.

6.3.3 Sysselsettingskonsekvenser for Steinkjer av en fylkessammenslåing.

TFoU´s kartlegging viser iht tabellen nedenfor (hentet TFoU’s rapport), at de virksomhetene som omfattes av 1 og 2 foran, har mer enn 1.470 ansatte i Steinkjer, hvorav over 1.000 har høyere utdanning. Dette utgjør 14% av alle sysselsatte i Steinkjer, og forholdsmessig flere av de med høyere utdanning. Om alle disse ble flyttet til Trondheim ville det via ringvirkninger isolert sett – og på sikt – redusere antall sysselsatte i Steinkjer med 18%. På kort sikt ville nok slike endringer i denne typen arbeidsplasser i stor grad slå ut i pendling, utdanning/omskolering osv, mer enn i flytting, men med utfasing over tid.

Fylkesorganiserte og statlige arbeidsplasser i Steinkjer og mulige endringer som følge av fylkessammenslåing eller annen omstrukturering (Kilde: TFoU´s beregninger).

64

Forklaring til tabellen: Til høyre i tabellen er TFoU´s vurderinger når det gjelder antall arbeidsplasser som er fylkesorganisert, og hvor mange av disse som nå er ekstra utsatt pga. fylkessammenslåing eller andre pågående endringer med negativt fortegn, samt til slutt en vurdering av arbeidsplasser som er foreslått eller antas kan komme til Steinkjer. Som det framgår av tabellen er all statlig virksomhet som pr dags dato er fylkesvis organisert, vurdert som utsatt.

Gruppen annen statlig virksomhet har ingen fylkesorganiserte arbeidsplasser. Denne gruppen domineres av aktører som allerede har innført regionorganisering som Vegvesenet, Skatt Midt-Norge, NRK, Bufetat, Mattilsynet og Kriminalomsorgen. Interesseorganisasjoner gjelder bl.a. fylkesorganiserte virksomheter som LO, 4H, Idrettskrets, Røde kors og funksjonshemmedes organisasjoner. Annen virksomhet domineres av Opplæringskontorene som eies av lokale bedrifter, men som samarbeider sterkt utdanningsadministrasjonen på fylkesnivå.

TFoU anslår at et såkalt ”worst case” scenario for Steinkjer er at 324 arbeidsplasser ved fylkesmannens og den fylkeskommunale administrasjon plasseres i Trondheim. Dessuten at anslagsvis 71 andre statlige arbeidsplasser og 73 utsatte arbeidsplasser innen bl.a. interesseorganisasjoner og opplæringskontor, følger etter. I så fall snakket vi om en første effekt med tap av 468 arbeidsplasser. Da er pågående endringer hos politiet og HINT holdt utenom, mens endringer i NAV er inkludert. Ringvirkninger vil på sikt kunne øke dette med ytterligere 192 arbeidsplasser, samt at folketallet reduseres med ca 1.200 personer, hvorav 1.000 personer i Steinkjer. Korrigert for eventuell effektivisering, viser rapporten at den langsiktige gevinsten for Trondheimsregionen kan tilsvare tapet i arbeidsplasser og bosetting for Steinkjer.

I tillegg kan man se for seg negative virkninger i Steinkjer som følge av at eksisterende rekrutteringsproblemer for spesialkompetanse forsterker seg. Gjenværende virksomheter vil en periode kunne ha svært mange søkere til ledige jobber innen generell offentlig administrasjon o.l. Rekruttering av spesialkompetanse som f.eks. sivilingeniører til vegvesenet, jurister til politiet/domstolene, doktorgradskompetanse til HINT, osv., vil derimot bli mer problematisk, fordi arbeidsmarkedet blir mindre og nummer to jobb til ektefelle/partner blir vanskelig å finne.

TFoU anslår at et ”best case” scenario for Steinkjer er at dagens 400 arbeidsplasser ved fylkesmann og fylkeskommunal administrasjon i Sør-Trøndelag, plasseres i Steinkjer. I tillegg til arbeidsplassene ved disse to virksomhetene, kan også en del arbeidsplasser i annen statlig virksomhet samt interesseorganisasjoner og opplæringskontor, følge etter. Med litt svakere følgeeffekter enn i worst case scenariet, vil de samlede effektene på arbeidsplasser kunne gi en befolkningsøkning i Steinkjerregionen på 1.200 på lengre sikt. For Steinkjer vil gevinsten i folkemengde kunne være om lag 1.000 personer. Korrigert for eventuell effektivisering, viser rapporten at det langsiktige tapet i arbeidsplasser og bosetting for Trondheimsregionen, kan tilsvare gevinsten for Steinkjerregionen.

Mellom disse ekstreme alternativene, ligger det muligheter for en mer balansert fordeling. Om man f.eks plasserer toppledelsen hos fylkesmann og fylkeskommune i Trondheim, kan likevel mange administrative funksjoner legges til Steinkjer. Dette vil i tillegg kunne påvirke lokaliseringen av annen fylkesorganisert virksomhet i med fordel Steinkjer.

6.3.4 Trondheim som administrasjonssted

Kap06_b

De fleste av fylkeskommunens oppgaver kan som tidligere nevnt løses like godt i Steinkjer som i Trondheim. Faggruppenes gjennomgang av sine respektive fagområder konkluderer da også i hovedsak med at man arbeider likt, og at en sammenslåing ikke vil medføre vesentlige problemer.

Det er særlig på to områder det kan pekes på fordeler med en lokalisering i Trondheim. Det ene er knyttet til samfunnsutviklerrollen, og har å gjøre med behovet for nærhet til tunge næringsrelaterte og offentlige samarbeidspartnere (derunder Trondheim kommune), som er sterkt konsentrert til Trondheimsområdet, jfr pkt 6.2.1. Uten tung tilstedeværelse fra den nye fylkeskommunen i Trondheim, vil Trondheimsregionen (som altså har 2/3 av det nye fylkets innbyggere) kunne se seg tjent med å ivareta denne regionens interesser ved videre utbygging av sitt eget utviklingsapparat, jfr pkt 5.6.

Det andre området gjelder rekruttering til stillinger med krav om høy utdanning. For visse kategorier har Steinkjer hatt vansker de senere årene, mens det i Trondheim ikke byr på problemer.

6.3.5 Vurdering av alternative løsninger for administrasjonssted

Valg av administrasjonssted for den nye, sammenslåtte fylkeskommunen, må først og fremst baseres på vurdering av de to hensynene som ble påpekt i pkt 6.1:

  • Nærhet til innbyggere, tjenestebrukere og samarbeidspartnere
  • Regional balanse mht sysselsetting og kompetanse

Disse to hensynene kan vektlegges forskjellig, med forskjellige konklusjoner som resultat. Men skal det nye Trøndelagsfylket bli en kraftfullt utviklingsregion, som alle gode krefter føler tilhørighet til, vil trolig en løsning med to administrasjonssted være nødvendig. Best vil det trolig være om Steinkjer får formell status som administrasjonssentrum, og dermed blir basis for den sentrale politiske og administrative ledelsen. Dette er samme løsning som ble valgt i Västra Götaland, jfr pkt 6.3.1. Men på samme måte som i Västra Götaland vil det være behov for å ha administrativ tyngde i fylkets storby, dvs Trondheim, på visse områder. I det nye Trøndelagsfylket vil dette først og fremst være på området samfunnsutvikling.

Benytter man denne typen resonnement, blir resultatet fortsatt betydelig virksomhet i Trondheim, selv om Steinkjer skulle bli sete for den sentrale politiske og administrative ledelsen. Det fører også til at deler av denne ledelsen må ha betydelig tilstedeværelse i Trondheim, som på noen fagområder da vil ha hovedtyngden av de ansatte. Det siste innebærer videre at det i Trondheim også bør være visse administrative fellestjenester til å følge opp den primære tjenesteytingen.

I sum gir dette en løsning med fortsatt administrasjonssted både i Steinkjer og Trondheim, og hvor ulike funksjoner kan ha ulik plassering av ledelse og organisatorisk tyngdepunkt. Føringene i utredningsmandatet tilsier at der hvor det ikke er spesielle grunner for å legge dette tyngdepunktet i Trondheim, så skal det ligge i Steinkjer.

Erfaringene fra Miljødirektoratet, jfr pkt 6.3.1, tilsier at det er et sjølstendig poeng for å sikre en helhetlig og godt samordnet oppgaveløsning, at virksomhetens funksjoner er representert på begge administrasjonsstedene. En løsning hvor funksjoner er lokalisert samlet enten i Steinkjer eller i Trondheim, synes ut fra dette å ikke være noen hensiktsmessig løsning. Noen av faggruppene har imidlertid anbefalt en slik samling på bare ett sted for egen del. Hvis dette skulle bli aktuelt, må det vurderes nærmere hvordan funksjonene skal fordeles mellom Steinkjer og Trondheim. Trolig vil de fleste administrative fellestjenestene da bli plassert i Steinkjer, ettersom det for disse tjenestene er vanskelig å finne funksjonelle argumenter som taler for det ene stedet framfor det andre.

For fylkesmannsembetet kan det gjøres tilsvarende vurderinger. Hvis fylkesmannen skal ha ansvar for viktige utviklingsoppgaver også framtida, blir det også her behov for betydelig tilstedeværelse i Trondheim. De signalene som er gitt fra Stortinget og departementet i forbindelse med Oppgavemeldingen, peker imidlertid mot at Fylkesmannens oppgaver i større grad vil begrenses til tilsyns- og kontrolloppgaver. Oppgaven som overordnet beredskapsleder vil riktig nok kunne peke mot Trondheim, men i det store og hele bør et slikt mer formelt oppgavesett medføre at fylkesmannen kan ha sitt sete og det meste av sin administrasjon i Steinkjer. Rekrutteringsmulighetene kan muligens representere en utfordring.

Hvis staten derimot velger å legge et oppgaveredusert fylkesmannembete til Trondheim, vil det ha betydelig negativ sysselsettings- og kompetansemessig konsekvens for Steinkjer, jfr TFoU´s oversikt i pkt 6.3.3. Legges det til Steinkjer vil det ha tilsvarende positiv konsekvens.